Перспективы создания в России финансовой полиции.

Перспективы создания в России финансовой полиции и пути совершенствования деятельности по противодействию финансовой преступности

из блога Александра Бастрыкина

2009–2011 годы ознаменовались очередным этапом реформы законодательства в области противодействия налоговой преступности. Однако, если Федеральный закон от 29.12.2009 № 383-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» был направлен лишь на некоторое ослабление уголовной репрессии в отношении лиц, совершающих преступления в сфере налогообложения[1], то Федеральный закон от 06.12.2011 № 407-ФЗ «О внесении изменений в статьи 140 и 241 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации», проект которого был внесен в Государственную Думу Президентом Российской Федерации, качественно изменил уже саму концепцию уголовной политики в рассматриваемой области. 

Последним законом в УПК РФ введена норма, согласно которой единственным поводом для возбуждения уголовных дел о преступлениях в сфере налогообложения являются материалы проверки налоговых органов. Тем самым органы внутренних дел, по сути, освобождены от выявления налоговых преступлений, которое было передано узкоспециализированному ведомству, в данном случае – налоговому органу.

Принятию этого решения способствовала экономическая и социально-политическая обстановка в стране.

Во-первых, так сложилось, что органы внутренних дел сконцентрировали свои усилия на выявлении лишь простейших способов уклонения от уплаты налогов, которые в основном практикуются в сфере малого и среднего бизнеса. Сложные, особенно транснациональные, схемы ухода от налогообложения, основанные на холдинговых моделях ведения бизнеса, а также на использовании компаний, зарегистрированных в офшорных юрисдикциях, предусматривающих возможность сокрытия фактического выгодоприобретателя, в реализованные оперативные разработки попадали крайне редко.

Как правило, основные показатели борьбы с налоговыми преступлениями обеспечивались за счет выявления незаконного обналичивания денежных средств. Предшествующая и последующая этому процессу цепочка единой противоправной налоговой технологии не разрабатывалась.

Подобное положение дел обусловлено рядом причин как объективного, так и субъективного характера, среди которых можно выделить критерии оценки деятельности органов внутренних дел на основании количественных показателей выявленных преступлений, а также рационалистические суждения отдельных сотрудников о целесообразности выявления наименее трудоемких в плане раскрытия преступлений, материалы о которых могут иметь реальную и краткосрочную перспективу направления уголовного дела в суд.

Все это привело к тому, что основное бремя воздействия приходилось именно на малый и средний бизнес, что в совокупности с несовершенством правового регулирования налоговых льгот, а также гибких ставок налогов и сборов значительно тормозило развитие этого сектора экономики.

Во-вторых, принятию рассматриваемого решения способствовала и сложившаяся в стране экономическая ситуация. На настоящем – переходном этапе – доходная часть российского бюджета во многом зависит от мировой конъюнктуры цен на энергоносители, а не от налоговых поступлений от предприятий малого и среднего бизнеса.        

Таким образом, в настоящее время подобное ослабление правоохранительного давления на малый и средний бизнес можно рассматривать как меру, хотя и вынужденную, но вполне оправданную.

Вместе с тем прогноз дальнейшего развития экономической ситуации в стране позволяет сделать вывод о необходимости продолжения реформы в целях наведения порядка в области взимания налогов и в целом в сфере формирования  доходной и осуществления расходной частей государственных и муниципальных бюджетов всех уровней, а также государственных внебюджетных фондов.

На этапе становления инновационной экономики, когда преобладающими в доходной части бюджета будут именно налоговые платежи, взимаемые в производственных, а не в сырьевых секторах экономики,  стране потребуется эффективная, а главное, отлаженная система противодействия налоговой (финансовой) преступности, основы которой должны быть заложены уже на современном этапе. 

В области противодействия правонарушениям в сфере государственных финансов можно выделить следующие три основных направления деятельности:

1) финансовая разведка – это деятельность по аналитической обработке информации о финансово-хозяйственной деятельности резидентов и нерезидентов в целях выявления  подозрительных финансовых операций и сделок на основе разработанных критериев. Эту функцию в России в настоящее время осуществляет Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг). Следует отметить, что он не наделен полномочиями по проведению оперативно-розыскной деятельности (далее – ОРД), а осуществляет информационно-аналитическую деятельность в рассматриваемой сфере. В случае выявления подозрительных сделок или операций он передает соответствующие материалы о них в органы, уполномоченные производить ОРД или предварительное расследование;

2) финансовый контроль – это деятельность по проверке (аудиту) финансово-хозяйственной деятельности организаций. Этой функцией наделены различные органы государственного финансового контроля. В сфере налогообложения эта функция реализуется налоговым органом в рамках полномочий по осуществлению налогового администрирования и налогового контроля. В области контроля за исполнением федерального бюджета ее реализация возложена на Счетную палату Российской Федерации.  Органы государственного финансового контроля также не наделены полномочиями по проведению оперативно-розыскной деятельности, а функция выявления финансовых преступлений для них является сопутствующей. В случае выявления признаков преступления эти органы также передают материалы в органы предварительного расследования;

3) выявление и раскрытие финансовых преступлений методами и средствами оперативно-розыскной деятельности – это особого вида государственная деятельность, осуществляемая преимущественно негласно оперативными подразделениями уполномоченных на то государственных органов путем проведения оперативно-розыскных мероприятий[2].

Если обратиться к официальной статистике, то она свидетельствует о том, что не более 8% налоговых преступлений выявляются по результатам проверок налоговых органов. Подавляющее же большинство преступлений (около 85%) выявлялось органами внутренних дел, которые были уполномочены проводить ОРД в рассматриваемой сфере. И эти статистические показатели оставались устойчивыми на протяжении многих лет.

Относительно невысокая выявляемость преступлений налоговым органом обусловлена тем, что, как уже было отмечено выше, основная задача налоговых органов состоит не в противодействии налоговой преступности, а в контроле (проверке) правильности исчисления налогоплательщиками сумм налогов, исходя из представленных ими документов бухгалтерской и налоговой отчетности, в доначислении выявленных недоимок по ним и привлечении виновных к налоговой ответственности. Для реализации этих задач налоговый орган наделен полномочиями по проведению мероприятий налогового контроля, которые не являются оперативно-розыскными мероприятиями.

Так, например, в рамках ОРД имеется возможность негласно прослушивать телефонные и иные переговоры лиц, заподозренных в причастности к преступлению. Во многих случаях именно по результатам этого оперативно-розыскного мероприятия удавалось доказать умысел преступления, предварительный сговор отдельных участников преступного уклонения от уплаты налогов или причастность конкретных лиц к деятельности той или иной фиктивной организации (так называемой фирме-однодневке либо компании-прокладке), используемой в преступной схеме. Применялись также такие средства, как легендированное оперативное внедрение в компанию под видом наемного работника, посредством чего удавалось произвести оперативное документирование таких фактов, как выплата наличными денежными средствами части заработной платы, сокрытой от налогообложения, источник происхождения и направление движения не отраженных в бухгалтерском учете материальных ценностей и денежных средств, а также ведение так называемой двойной бухгалтерии. Практиковались также оперативно-тактические комбинации, основанные на легендированном внедрении в преступные налоговые организации, специально созданной органом, осуществляющим ОРД в целях документирования преступной деятельности.

С 1993 года деятельность по выявлению и раскрытию налоговых преступлений осуществлял Департамент налоговой полиции, существовавший на правах госкомитета, который в 1995 году был переименован в Федеральную службу налоговой полиции. В 2003 году это ведомство было упразднено, а его функции снова переданы в компетенцию органов внутренних дел.

С принятием Федерального закона от 06.12.2011 № 407-ФЗ органы внутренних дел фактически отстранены от выявления налоговых преступлений. Конечно, за ними сохранена функция по раскрытию этих преступлений, однако результативность данной деятельности в отсутствии  функции по выявлению налоговых преступлений, которая и определяет, в конечном счете, статистические показатели деятельности органов внутренних дел, вызывает сомнение. Это негативно отражается и на эффективности оперативного сопровождения предварительного расследования по уголовным делам о налоговых преступлениях.

Следует отметить, что в мировой практике идея концентрации всех либо отдельных функций по противодействию преступлениям в финансовой сфере не в полицейском ведомстве, а в отдельном узкоспециализированном органе государственной власти (входящим в состав правительства или подчиненном непосредственно главе государства)  либо в подразделении какого-либо ведомства экономического блока) не нова.

 Например, такое разграничение функций противодействия общеуголовной и финансовой преступности между полицейским и другими ведомствами существуют в США, Великобритании (Служба внутренних доходов в этих странах входит в Минфин),  Франции, Италии (Финансовая гвардия  Италии подчиняется Министру экономики и финансов). В странах постсоветского пространства финансовая полиция, не входящая в МВД, создана в Белоруссии, Грузии Киргизии, Казахстане.

В соответствии со статьей 8 Закона Республики Белоруссияь от 16.07.2008 № 414-З в республике созданы органы финансовых расследований Комитета государственного контроля, включающие в себя Департамент финансовых расследований с правами юридического лица, управления Департамента по областям, по Минской области и г. Минску с правами юридического лица, а также межрайонные отделы управлений Департамента по областям, по Минской области и г. Минску. Общее руководство ведомством осуществляет Президент Республики Беларусь, а также Председатель Комитета государственного контроля Республики Белоруссия[3].

24 апреля 1995 года Указом Президента Республики Казахстан «О налогах и других обязательных платежах в бюджет»,  имеющим силу закона, учреждена налоговая полиция Республики Казахстан, определены ее правовой статус и структура. В соответствии с указом наряду с производством оперативно-розыскной деятельности и дознания органы налоговой полиции наделялись правом производства предварительного следствия по делам о преступлениях, связанных с неуплатой налогов.

25 февраля 2005 года Указом Президента Республики Казахстан «О реорганизации Агентства Республики Казахстан по борьбе с экономической и коррупционной преступностью (финансовая полиция)» Агентство Республики Казахстан по борьбе с экономической и коррупционной преступностью (финансовая полиция) было реорганизовано путем его преобразования в государственный орган, непосредственно подчиненный и подотчетный Президенту Республики Казахстан.

22 – 26 марта 2010 года в г. Страсбурге  на 46 пленарной сессии ГРЕКО Совета Европы был особо отмечен положительный опыт Республики Казахстан по созданию данного ведомства и его деятельность в области противодействия коррупции в финансовой сфере.

В соответствии с Положением о Государственной службе финансовой полиции при Правительстве Киргизской Республики, утвержденным постановлением Правительства Киргизской Республики от 25.03.2011 №116, Финансовая полиция Киргизской Республики является единственным органом по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию экономических видов преступлений, совершаемых на территории Киргизской Республики, а также должностных преступлений в сфере экономики и финансов. Председатель ведомства назначается и освобождается от должности Премьер-министром Киргизской Республики.

С учетом наметившейся тенденции и сделанного шага по передаче функции выявления налоговых преступлений от органов внутренних дел узкоспециализированному ведомству, а также описанного выше зарубежного опыта может быть сделан вывод о следующих возможных направлениях совершенствования функции по выявлению и раскрытию финансовых преступлений в России.

Во-первых, возможно наделение налогового органа Федеральной налоговой службы полномочиями органа дознания для выявления признаков преступления посредством проведения ОРД с последующей передачей материалов в органы предварительного следствия, а также осуществления оперативного сопровождения предварительного расследования.

Этот вариант реформы является менее затратным, однако и менее эффективным, так как предполагает решение лишь одной из стоящих перед правоохранительной системой задач – совершенствование системы противодействия налоговой, но не всей финансовой преступности. В настоящее же время в России остро стоят вопросы противодействия коррупции в области приватизации, распределения и расходования средств государственного и муниципального бюджетов и внебюджетных фондов, в том числе при осуществлении закупок для государственных и муниципальных нужд, противодействия коррупции в сфере управления деятельностью государственных корпораций и компаний с государственным участием, в которой широко распространены схемы вывода активов по фиктивным сделкам в аффилированные компании и в дальнейшем – за рубеж на счета офшорных фирм. Особую озабоченность вызывает ситуация в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

Таким образом, предпочтительной видится модель реформы, предполагающей создание в стране качественно нового государственного органа, которое осуществляла бы в полном объеме функцию  по выявлению и раскрытию преступлений, посягающих на финансовую систему   государства, – Финансовой полиции Российской Федерации. В частности, к предмету ведения этого государственного органа можно было бы отнести помимо задач, связанных с противодействием преступлениям в фискальной сфере, также выявление, пресечение и раскрытие преступных деяний в области расходования средств государственных и муниципальных бюджетов и внебюджетных фондов. Это позволило бы решать задачу противодействия финансовой преступности комплексно.

Следует отметить, что результативность противодействия правонарушениям в финансовой сфере во многом зависит не только от эффективности каждого из перечисленных выше трех направлений государственной деятельности (информационно-аналитической разведки, финансового контроля и непосредственно ОРД), но и от того, насколько скоординированно и слаженно будут осуществляться названные функции.

С учетом этого может быть предложено объединить функции финансовой разведки и ОРД в области противодействия финансовым преступлениям, создав новое ведомство на информационной и кадровой базе Росфинмониторинга посредством реорганизации этого ведомства в Финансовую полицию Российской Федерации с сохранением у ведомства функции финансовой разведки и наделением его в качестве основного вида деятельности функцией по выявлению, раскрытию и предупреждению преступлений, посягающих на финансовую систему государства, методами и средствами оперативно-розыскной деятельности.

Объединение функций финансовой разведки и выявления преступлений в финансовой сфере в одном государственном органе позволит эффективно и оперативно проверять и реализовывать информацию о подозрительных финансовых сделках и операциях методами и средствами оперативно-розыскной деятельности и при наличии признаков преступления передавать качественный и полный материал в следственные органы. 

В целях обеспечения единообразия государственной политики в области регулирования государственных финансов, а также в сфере противодействия преступлениям в данной области, может быть предложено подчинить новое ведомство непосредственно Президенту Российской Федерации либо Председателю Правительства Российской Федерации, в качестве самостоятельного государственного органа исполнительной власти.

Подобная модель организации также позволит снизить коррупциогенные риски и риски, связанные со злоупотреблением должностными полномочиями внутри нового ведомства