А патамушта всякий начальник - он для нижестоящих начальник, а для по отношению к вышестоящим он себя воспринимает, как "народ".
А народ всякое начальственное распоряжение воспринимает, как явление природы - дождь там, снег, ураган, цунами... Ну а как к стихийному бедствию относиться? Ежели от него польза будет, так она по-всякому будет, а вот уберечься от него - первое дело.

Пару лет назад Виталий дал этому замечательное название "механизм на резиновом ходу". Он считал тогда (как щас - не знаю) это явление - так сказать, не-выполнение-с-первого-разане советским или постсоветским, а характерным для России вообще, некоторой константой. Одно из объяснений было, что при обилии всего письменного, исходящего от писучей, но необязательной власти, нужно каким-то образом удостоверяться, что это - не быстропреходящая придурь, а нечто, что им там наверху действительно нужно. За срыв того, что нужно действительно, могут наказать. Но поскольку власть (в данном случае - любая издающая директивные письменные звуки инстанция) тоже в курсе, она, как правило, за задержку с исполнением сразу не наказывает, а вначале повторяет приказ, повышая голос.
По-моему, похожая коммуникация имеет место между хозяевами и домашними животными, в частности, это бывает с собаками, коровами и лошадьми. Но это, разумеется, домысел профана, т.к. в животных я мало что понимаю.