| Разбирая старые бумаги: Статья про дореволюционные выборы |
[Jun. 29th, 2004|10:30 pm] |
Должна была появиться осенью 2002-го в журнале "Выборы: Законодательство и технологии", пошла в набор - но журнал вдруг закрылся, раз и навсегда. Пусть будет здесь, для людей. Редакторское название - "У истоков политтехнологий", тоже неплохо.
ДОРЕВОЛЮЦИОНЫЕ ДУМСКИЕ ВЫБОРЫ:
ОПЫТ "УПРАВЛЯЕМОЙ ДЕМОКРАТИИ"
Первые годы ХХ века принесли больше подвижки в политическое устройство страны: стали проводиться общероссийские выборы, началась партийная жизнь, парламентские дискуссии. Для государственной власти эти новшества были совсем нежелательными, она относилась к ним нескрываемым опасением - но тем не менее вынуждена была, даже сама того не желая, приспосабливаться к ним, учиться тому, что в наше время получило название выборных технологий или, говоря шире, управляемой демократии.
От власти требовалось, во первых, определить правила выборов, при которых состав депутатов оказался бы подходящим для власти, так чтобы при этом сами правила все-таки выглядели бы более-менее приемлемыми для общества. Дальше, нужно было определиться с ресурсами, которые власть могла бы использовать в предстоящих выборных кампаниях, и, наконец, научиться оценке, прогнозированию и планированию избирательных кампаний на местах. Все это проблемы существуют и для выборов нашего времени - тем интереснее, наверно, посмотреть, как учились с ними справляться столетие назад.
Выборы для тогдашней России, конечно, не были совершенным новшеством: к 1905 году накопился уже немалый, в четыре десятилетия, опыт выборов губернских и уездных земских гласных. Именно земская выборная система, многоступенчатая по цензовым разрядам, и была принята за основу при определении общего порядка новых российских выборов . Многочисленные голоса справа и слева, предлагавшие кто прямые и равные выборы, а кто, наоборот, восстановление сословной системы, в результате так и не смогли перевесить простого соображения, что в условиях кризиса старый проверенный механизм окажется лучше, чем какие-либо новшества.
Дальше начиналась неопределенность. "Все рассуждения шли, в сущности, вслепую. При отсутствии политической жизни самая физиономия населения, направления и взгляды его отдельных слоев никому, в сущности, известны не были, на какой слой следовало опереть Думу, никто не знал, и как только сходили с дорожки земских выборов, попадали в дремучий лес” - так оценивал ход работы над новым избирательным законом один из его создателей, заместитель министра внутренних дел Крыжановский.
Разработка закона велась на скорую руку, с немалой бюрократической толкотней, времени, да и возможностей как следует продумать все детали не было. На одной из стадий обсуждения, в очередном особом совещании, из проекта "для простоты" была исключена - “по предложению не помню кого” - стадия уездных избирательных собраний, в результате чего выборщики от разных избирательных курий встречались только на последней стадии, в губернских избирательных собраниях, которые и посылали депутатов в Думу. Так походя была сломана одна из основ первоначального проекта - представительство от уездов, представляющих собой “все же более или менее сплоченное и сложившееся целое” и дающих в выборщики "естественных и весьма знакомых вождей местного общества" - вместо этого получалось "случайное собрание лиц, вынырнувших наверх в губернии на громких словах и мыльных пузырях"
Важнейший для куриальной цензовой системы вопрос о соотношении между выборщиками разных разрядов был решен за неполный день: распределить решили «по справедливости», пропорционально размеру налогов с каждого разряда избирателей, а все необходимые расчеты были сделаны за три дня на арифмометре. Такое решение означало, что появляется Дума, примерно наполовину составленной из крестьян - по оценке Крыжановского, «самое худшее, что могло быть для начала» , но с этим мнением в те дни были согласны далеко не все: были, наоборот, и надежды, что именно крестьяне окажутся в Думе самым консервативным элементом, верными помощниками монарху.
К лету 1905 года закон был подготовлен, но после осенних революционных событий снова пришлось его менять: манифест 17 октября обещал дать избирательное право тем категориям избирателей, прежде лишенным его, в первую очередь это были городскиие квартиронаниматели и фабрично-заводскими рабочими. Предоставление избирательных прав рабочим было явно «популистиским», как сказали бы теперь, шагом, и составители закона сделали все, чтобы участие рабочих оказалось минимальным. В этом им помогла, кроме прочего, несложная техническая хитрость: при определении числа выборщиков-рабочих в губернских собраниях рассчитывалось отношение взрослых рабочих мужского пола ко всему населению, а не ко взрослому мужскому, из-за чего представительство рабочих уменьшилось примерно в четыре раза .
Наконец, избирательный закон декабря 1905 года действовал всего лишь полтора года. Опыт двух выборов 1906-1907 годов показал, что он не может обеспечить хоть сколько-нибудь удовлетворительного для власти состава депутатов: и первая Дума в апреле-августе 1906 г., и вторая, начавшая работу в декабре 1907 г., оказались крайне оппозиционными, а либеральные и социалистические фракции, составлявшие в них абсолютное большинство, соревновались друг с другом в жесткой критике правительства. «Хирургическое» изменение избирательного законодательства, на которое правительство решилось в июне 1907 г., к тому времени представляло собой едва ли не единственную возможность сохранить политическую стабильность в стране.
Между тем и после июня 1907 года продолжал действовать практически тот же избирательный закон: переписанный заново, он опирался на те же принципы и использовал те же механизмы. Возможно, что это было самым правильным на тот момент решением. Конечно, по сегодняшним представлениям цензовая избирательная система представляет собой явный пережиток, да и по взглядам радикально-демократической части тогдашнего общества - тоже. К тому времени «четыреххвостка» со всеобщими равными прямыми и тайными выборами применялась уже в большинстве стран Европы (даже в Финляндии, входившей в состав России), были широко известны слова Бисмарка о цензовой системе выборов как «худшей из всех возможных». Но здесь, наверно, стоит учитывать не только нормативные представления о «правильной» демократии. Подсчеты экономистов показывают, что прочное демократическое устройство получается в экономически относительно развитых странах, где годовой валового национального продукта доходит до уровня 4-5 тыс. долларов (в ценах 1990-х годов) - в России начала XX века он был чуть ли не на порядок ниже. Опыт «самого свободного в мире» 1917 года тоже, пожалуй, говорит о неполезности для тогдашней России слишком демократического избирательного закона.
Изменения в законе свелись в основном к изменению числа выборщиков от различных избирательных курий - разумеется, в пользу более консервативных. Если первоначальное распределение выборщиков по закону 1905 года было относительно объективным расчетом от размера налоговых поступлений, то нормы представительства 1907 года могли быть объяснены только стремлением подогнать состав думских депутатов к нужному значению. При этом внимательный разбор нового распределения выборщиков, сделанный еще современниками, приводил к выводу, что эти изменения были основаны не только на «макрополитических» резонах общероссийского уровня, но и с учетом довольно тонких политико-географических соображений о раскладе политических сил в отдельных частях страны. Так, соотношение между выборщиками из крупных городских собственников и от землевладельцев в разных губерниях скорее всего производилось с учетом политических предпочтений тех и других, как оно складывалось на первых двух думских выборах в разных частях страны.
***
Избирательные правила 1905 и 1907 гг. были достаточно гибкими в том отношении, что оставляли правительству возможности влиять на состав выборщиков, на ход и, в конечном счете, на результаты выборов таким образом, чтобы это вмешательство выглядело относительно легальным и не очень скандальным. Главными механизмами такого рода были разъяснения Правительствующего Сената по поводу тех или иных спорных положений избирательного законодательства, и практика разделения избирательных съездов.
Сенатские разъяснения сводились как правило к тому, что после них та или иная категория избирателей с нежелательными политическими пристрастиями отстранялась от участия в выборах. Так, к примеру, между первыми и вторыми выборами появилось разъяснение о том, кого считать квартиронанимателем, имеющим право участвовать в выборах по городскому разряду: было установлено, что обязательными признаками квартиры являются наличие отдельного входа и отдельной кухни, и тем самым от выборов отсеялись обитающие в жилье, позднее названном коммунальным. Другой пример разъяснения, уже 1912 года, касался евреев, проживавших вне черты оседлости, которые тоже отстранялись от выборов: поскольку эта норма могла сыграть существенную роль только для выборов в Киеве, то современники полагали, что киевские националисты и были ее инициаторами.
Разделение избирательных съездов по признакам имущества, местности или национальности оказывалось полезным сразу в нескольких отношениях. Прежде всего, разделения применялись в отношениях съездов мелких землевладельцев. Властям как правило было выгодно, чтобы от этих съездов были избрано как можно меньше выборщиков, так как в этом случае увеличивалась роль крупных землевладельцев, более лояльных. Поскольку мелкие землевладельцы отличались особенно невысокой явкой на выборы, дробление их съездов на несколько отдельных - например, на съезды имеющих свыше половины ценза, от половины до одной пятой ценза, и имеющих менее одной пятой - увеличивало вероятность срыва выборов на каком-нибудь из них. Во-вторых, разделения съездов часто применялись в губерниях Западного края, где выборная борьба шла прежде всего между национальными группами. Здесь разделение съездов помогало в городах с преимущественно еврейским населениям или в уездах с преобладанием польского землевладения: русское меньшинство выделялось в отдельный съезд, который на следующей стадии выборов получал столько же мест выборщиков, как и представители большинства - в результате состав губернских избирательных собраний, а затем и думских депутатов, выходил совсем другим, чем он получился бы без разделений.
Впрочем, оба предвыборных приема, во-первых, требовали достаточного знания местных политических раскладов, во-вторых, их использование зависело от политических симпатий губернской администрации. Показательный пример произошел на выборах в III Думу в Симферополе. Тогда местные власти поделили первый городской разряд на два съезда по вероисповедному признаку, а не по национальному. Министерство внутренних дел сначала отменило такое разделение как неправильное, но снова к нему вернулось, когда узнало его причину: довольно многочисленная группа избирателей-греков, склонная к поддержке правых партий, оказывалась таким образом в одной группе с русскими избирателями и могла повлиять на исход выборов - а при делении на «русский» и «не русский» отделы их голоса затерялись бы среди еврейских и татарских выборщиков. Как образец неудачного для правых партий разъяснения Сената можно привести принятое перед выборами в IV Думу решение допустить к участию в землевладельческих съездах станичных домовладельцев в казачьих областях. В результате более активные горожане получили перевес на этих съездах - а по своим взглядам они были заметно левее, чем сельские землевладельцы.
***
Порядок думских выборов начала XX века был весьма непохожим на современный, нынешних умельцев и знатоков технологий «административного ресурса» он мог бы просто привести в замешательство. Прежде всего, в условиях многоступенчатых избирательных собраний, где подсчет голосов проводится прямо на глазах избирателей, теряла всякий смысл знаменитый принцип «не важно как голосуют, важно кто считает». Система, похожая на нынешнюю подачу бюллетеней на избирательных участках, действовала только в самых крупных городах, где возможности «подправить» результаты голосования были очень ограниченными. Кроме того, в выборах не могли участвовать военнослужащие и полицейские - те категории, от которых на современных выборах нередко поступает нужная прибавка в голосах, не участвовали также градоначальники с их помощниками, губернаторы с вице-губернаторами.
Чрезвычайное или военное положение, действовавшее на значительной части территории, облегчало властям контроль за предвыборной агитацией, но оно же довольно-таки раздражающе действовало на избирателей и тем самым повышало действенность антиправительственной агитации. Избирательные собрания, давшие неподходящий состав выборщиков, можно было кассировать под тем или иным предлогом, более или менее формальным - но повторные собрания оказывались, как правило, еще более ожесточенно настроенными и выбирали или опять тех же выборщиков, только с гораздо большим перевесом в голосах, или еще более радикально настроенных. Неугодного кандидата можно было задержать или хотя бы объявить в розыск - но тем с большей вероятностью оказывался избранным именно этот гонимый кандидат.
Выборы в несколько ступеней, которые в большинстве случаев гарантируют относительно больший контроль за ходом выборов, в крупных городах, наоборот, больше оказались на руку оппозиционным партиям и кандидатам, помогли им сорганизовать свои избирательные структуры по принципу многоступенчатой «пирамиды». В современных условиях похожая тактика была воспроизведена - наверняка без всякой оглядки на дореволюционных предшественников - весной 1990 года, когда одновременно выбирались народные депутаты РСФСР, депутаты городского, областного и районного уровня. В таких условиях представители «Демократической России» скооперировались таким образом, что кандидаты на депутатское место более низкого уровня помогали как агитаторы и работники предвыборных штабов в избирательной кампании более известных кандидатов демократического движения, которые в свою очередь служили «флагом» в кампании кандидатов уровнем ниже, «паровозом», помогавшим в их избрании. Кто помнит эту кампанию, тот легко сможет представить и кампанию кадетской партии в Петербурге, Москве, Одессе и других крупных городах в 1906-1907 годах, таких же романтичных и полных надежды, как рубеж 1980-х и 1990-х.
Уже после первых выборов стало очевидно, что большая часть крупных городов - за исключением южных, в черте оседлости - оказывается для правительства проигрышными. По словам кадета А. Смирнова, автора книги о вторых думских выборах, «на этот раз само министерство решило махнуть рукой на города, как на безнадежный элемент, и устремили все свои усилия на деревню - на крестьянскую курию и мелких землевладельцев».
В сельской местности попытки остановить оппозиционную агитацию оказывались куда более действенными, чем в городах: за пределами губернских центров агитация антиправительственных партий нередко оказывалась почти невозможной. Но агитация в пользу власти тоже организовывалась с большим трудом. Сеть сельских старост, волостных писарей, нижних полицейских чинов была достаточно разветвленной, но часто не пользовалась большим доверием у крестьян. Общинные институты самоуправления показали себя неблагонадежными в событиях 1905 года, а земские работники изначально считались таковыми, их старались изолировать от выборов, а не привлечь к ним. Любая попытка организации собраний, обсуждения предстоящих выборов могла принести властям больше неприятностей, чем преимуществ. Вот один из эпизодов первых думских выборов, довольно экзотичный, но от того не менее показательный:
В "Биржевых ведомостях» был напечатан "катехизис" к.-д. партии, переведенный тогда же на киргизский язык. Вскоре после появления в степи этого перевода крестьянские начальники были командированы в степь для агитации. Они собирали большие съезды киргизов в степи, разъясняли им: "Надо выбирать людей хороших, а нет тех, которые сидят в тюрьме. Хорошего человека правительство не заключит в тюрьму...". Киргизы переложили катехизис партии к.-д. и свои агитационные речи в стихи. На одном и том же собрании, происходившем подчас под открытым небом, крестьянский начальник со своим переводчиком занимали центр круга; официального оратора окружали богатые важные старики, беи. За ними места занимала пешая и конная демократия. Здесь устраивался на лошади певец-балалаечник, имитирующий юродивого, и агитировал за тех, кто безвинно сидит в тюрьме, борясь за народные интересы, и объяснял, к какой русской партии они принадлежат. Собрание хором кричало: "рас, рас", то есть "верно! верно!". Официальный оратор спрашивал у своего переводчика: что значит "рас"? Переводчик, как и все собрание, сочувствовавший агитатору-балалаечнику на лошади, лукаво переводил, что собрание соглашается с его высокоблагородием. Так крестьянские начальники вели за нас предвыборную агитацию".
**
Более действенной в условиях думских выборов оказывалась не административная «вертикаль», а общественные организации более или менее правых взглядов. Заметную роль сыграли дворянские организации, обладавшие наибольшим в тогдашней России опытом общественной деятельности. В предыдущем XIX веке, особенно в дореформенное время, губернские и уездные дворянские объединения выступали как зачатки общественности, служившие противовесом административному произволу чиновников. Теперь, в новом веке, расклад сил стал другим, и недавним соперникам приходилось действовать сообща. Часто дворянские организации оказывались настолько активными, что фактически забирали себе руководство выборами, оттесняя губернскую администрацию в сторону.
Другую нишу занимали более массовые правые организации вроде Союза русского народа, но основная их база приходилась на города, где они были в меньшинстве и не пользовались сочувствием; их успехи на выборах были только локальными, в основном в губерниях Западного края.
Важным ресурсом в думских выборных кампаниях оказалась сеть православных священников. Воспоминания В. Шульгина, одного из самых известных правых политиков того времени, содержат замечательное по своей наглядности описание выборов во вторую Думу по его родной Волынской губернии:
Обмозговав положение, мы поняли, что создавать какой-то собственный агитационный аппарат немыслимо. У нас нет ни людей, ни денег, ни времени. В этом отношении я имел уже некоторый опыт. Конь Васька потому явился одним из участников выборов во вторую Думу, что я на нем летом 1906 года поездил немало по Острожскому уезду. Я, как Чичиков, гонялся за мертвыми душами, которыхх нужно было воскресить или пробудить для общественной жизни. Мой опыт показал: душа - это минимум день. Этих душ несколько сот. До выборов осталось четыре месяца. И каких месяцев! Грязных и снежных. Дождь и вьюга. Ясно, что тут чичиковские методы неприложимы.
Печать? Но эти люди газет не читают. Печатные прокламации? И не прочтут и не поймут. Что же остается?
Остаются батюшки! Их не меньше ста лиц в нашем уезде. Они есть в каждом селе, и все в совокупности они знают чуть ли не поименно всю толщу народа. Кроме того, они сами по закону являются участниками выборов. Батюшки - это ключ к положению.
Мы создали некий предвыборный комитет, в который вошел и Острожский протоиерей Ястржемский. Надо сказать, что духовенство было самым дисциплинированным сословием в России. Мнение протоиерея, высшего священника в уезде, было если не все, то очень много. Можно было надеяться, что батюшки исполнят то, о чем комитет их попросит. А что комитет хотел просить у священников? Ничего противного их сану. Никакой агитации. Главный противник наш обозначился на выборах в первую Думу. Это был абсентеизм избирателей. И вот здесь могли помочь батюшки.
Я написал и послал свыше ста открыток одинакового содержания.
"В Вашем приходе, уважаемый отец такой-то, проживают такие-то лица. Им надлежит прибыть на выборы в Государственную думу тогда-то тогда-то. Предвыборный комитет просит Вас напомнить им об этом их долге в ближайший к выборам праздничный день, после службы".
Эти невинные открытки и решили дело по существу.
Описанный В. Шульгиным случай участия священников в избирательной борьбу в результате самоорганизации снизу был, возможно, не очень типичным для большинства российских губерний. В гораздо большей мере они оказывались включенными в выборы как представители государственной машины, централизованной и управляемой. Церковные каноны первых веков прямо запрещают участие в делах государственного управления клирикам и особенно монашествующим, «черному духовенству» - но для тогдашнего руководства «ведомства православного вероисповедания» это не имело значения.
В центральных губерниях духовенство в значительной своей части было настроено в левом духе, иногда даже довольно радикально, и оказывалось, судя по отчетам МВД, «малонадежным», требующим «железной руки епархиального архиерея» - но даже несмотря на это участие массы священников в выборах оказывалось целесообразным в тех местностях, где настроения среди землевладельцев, особенно мелких, были еще более либеральными.
Особенно впечатляющим получилось участие священников в избирательной кампании 1912 года, на выборах в IV Думу. Тогда дружная мобилизация духовенства на выборы даже заставила предполагать, что правительство собирается сделать Думу «фиолетовой», проведя в нее чуть ли не полторы сотни православных священников. Десятилетия спустя выяснилось, что предположения были не совсем безосновательными. В написанных в эмиграции воспоминаниях митрополита Евлогия (Георгиевского) описывается, как незадолго до выборов в IV Думу к нему, в то время Холмскому епископу и думскому депутату от Холмского края, приезжал обер-прокурор Саблер с предложением стать руководителем крупной фракции священников в Думе следующего созыва. Епископ Евлогий отказался от такого предложения и вскоре получил конфиденциальное известие о том, что ему рекомендовано не участвовать в следующих выборах. Но план этот, так или иначе осуществлен не был.
Участие священников в думских выборах 1912 г. оказалось построенным таким образом, чтобы, по словам редактора правительственной газеты «Россия» И. Гурлянда, «явиться скорее лишь избирательным материалом, чем самостоятельной политической силой». Выступив сплоченными рядами на съездах мелких землевладельцев, а затем и на основных землевладельческих съездах, в губернских избирательных собраниях священники уже не выставляли своих кандидатур, а поддерживали других, предложенных властью. При этом оказывалось, что активное выступление выборщиков из духовенства происходило именно в тех губерниях, где позиции правых и умеренных были недостаточно прочными, и требовался дополнительный ресурс, чтобы их усилить. В результате опыт массового привлечения священников к выборам был оценен как политически успешный и правительственными, и оппозиционными источниками, и не было никаких сомнений, что правительство собирается применить ту же технологию и на следующих, пятых, думских выборах.
***
Дореволюционный ряд общероссийских выборов оказался коротким даже в сравнении с современной избирательной историей, тоже еще не очень внушительной: всего четыре избирательных кампании, уместившиеся в одно неполное десятилетие. Тем большего уважения заслуживает опыт политтехнологов столетней давности, в самое короткое время усвоившие уроки «управляемой демократии». Срок выборов в пятую Государственную Думу подходил осенью 1917 года. Готовиться к ним начинали намного раньше, задолго, как того требуют и современные учебники по избирательным кампаниям. Сохранившаяся в архивах записку МВД о перспективах предстоящих выборов датируется, судя по ее содержанию, промежутком между октябрем 1915 и февралем 1916 годов.
Губернии в зависимости от перспектив будущей избирательной кампании сведены в несколько типов. Выделены «совершенно безнадежные», на которые не следует тратить сколько-нибудь серьезные усилия (сибирские губернии, Кавказ, Польша, Виленская и Ковенская, Москва, Петроград, Рига). Вслед за ними идут те, в которых «очень трудно провести выборную кампанию», но тем не менее «можно найти благожелательные элементы в различных общественных группах, и от умения губернаторов зависит образовать из них значительную политическую силу» - это такие губернии, как Воронежская, Самарская или Херсонская. Похожая ситуация и в Полтавской, которая «требует очень вдумчивой и осторожной работы и тщательного подсчета сил» . В «трудных» губерниях, каждая из которых тем не менее «при серьезной работе может дать правых депутатов», сценарии предыдущих четвертых выборов были самыми разными. Так, Вятская губерния «имеет очень левое земство, сильный третий элемент, считалась безнадежной в политическом отношении. Между тем, бывший губернатор И. Страховский, при помощи епископа (ныне не находящегося в Вятке), опираясь на духовенство, провел исключительно правый состав депутатов. Губернатор сумел также привлечь к делу чиновничество». В Самарской губернии, напротив, «бывший губернатор Н. Протасьев очень озабочен был "равномерным" распределением выборщиков, неодобрительно относился к сплоченности духовенства, оставил без внимания крестьянство и, по-видимому, остался доволен выборами, давшими лишь одного националиста, остальных же боле левых». Или в Екатеринославской, где «в последний момент, в угоду домогательствам Родзянко, Каменского [(Мариупольский уездный предводитель дворянства] и других октябристов, Харузин [заместитель министра внутренних дел], при помощи Гурлянда, заставил покойного губернатора Якунина выделить духовенство в наиболее опасных для октябристов уездах; результатом этого явилось торжество блока октябристов с немцами и социалистами». Во всех таких сложных случаях даются рекомендации, на что нужно обратить особое внимание и чего следует опасаться. К примеру, во Владимирской губернии, «к сожалению, губернатор В. Крейтон, вполне достойный, но будучи англиканского вероисповедания, вряд ли должным образом сумеет найти пути сближения с духовенством", а в Одессе, где сильна конкуренция между несколькими правыми объединениями, «обязанность градоначальника должна состоять в том, чтобы уметь разобраться, какая из организаций является наиболее жизнеспособной и верной, поддерживать е и привлечь к ней другие правые силы". Революционные события 1917 года не дали возможности проверить, насколько точным оказался анализ, насколько адекватными были рекомендации, но в целом уровень, на котором составлена записка по кампании, выглядит профессиональным даже без скидок на почти столетний возраст документа.
Конечно, нынешние политтехнологи мало что могут перенять из опыта их предшественников начала прошлого века - слишком разная жизнь, слишком разные условия. Но даже в таком неполном изложении они по крайней мере заставляют задуматься над тем, что избирательные технологии, административные и правовые уловки на выборах так же стары, как сами выборы, и со временем все дальше совершенствуются. |
|
|
