SZG

Размышления о бюджете

Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» принят. Принят без особого шума. Наверное, так и должно быть: рутинная работа; главное, что делают наши депутаты, – это не повод для предвыборного пиара. С другой стороны, слишком тесно бюджет затрагивает нашу с вами жизнь. Слишком важен этот документ, чтобы не стать поводом для горячих и порой даже горячечных обсуждений. Ситуация, в которой принимался бюджет, достаточно неординарная. Вторая волна глобального финансового кризиса накатывается на весь мир из Западной Европы и США учащающимися волнами, дестабилизируя экономики, уничтожая взаимное доверие, сокращая горизонты планов и программ, разрушая перспективы устойчивого развития, целеполагания государств и правительств. Но с этим можно и нужно бороться. И именно бюджетный процесс является важным инструментом такой борьбы с экономической анархией и стихией глобального кризиса.

ВСЕ ЛИ РЕШАЮТ КАДРЫ?

Дополнительный элемент нестабильности внесли недавние кадровые изменения в правительстве Российской Федерации. Бюджетный процесс – один из результатов завершающейся бюджетной реформы – сам по себе своей долгосрочностью предполагает, что ушедший в отставку заместитель председателя правительства Кудрин играл важную роль в формировании бюджета-2012. Объективно Алексей Кудрин уже перерос роль министра финансов, но у него все-таки было недостаточно полномочий, чтобы проводить самостоятельную политику, как проводил, например, Чемберлен – классический пример «премьера от финансов» в Великобритании в 30-е годы ХХ века. Политический калибр Кудрина стал больше, чем может позволить себе любое государство иметь в качестве министра финансов – человека, по должности призванного служить балансиром развития, а не его мотором.

С другой стороны, проект бюджета должен опираться на бюджетное послание президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2012–2014 годах. На VIII Федеральном инвестиционном форуме заместитель министра финансов Алексей Саватюгин прокомментировал вопрос вашего автора о ситуации с бюджетным процессом в части вскрывшихся, публично высказанных противоречий во взглядах между действующим президентом Дмитрием Медведевым и Алексеем Кудриным, указав на совершенно естественный характер «актуализации» программных документов в ходе работы. Саватюгин отметил при этом, что, возможно, и не следует вносить изменения в базовые документы «так часто». Как бы то ни было, пояснительная записка к проекту бюджета указывает, что он соответствует основным положениям бюджетного послания.

Базовые характеристики федерального бюджета на 2012 год (и на плановый период 2013 и 2014 годов) утверждены, исходя из переноса сложившегося в 2011 году уровня расходов федерального бюджета по отношению к ВВП и запланированного снижения этого коэффициента в 2014 году. Логика столь же естественная, сколь и спорная. Не все замечают, что фактически такой механизм свидетельствует о неспособности министерства экономического развития дать приемлемого качества прогноз социально-экономического развития. Бюджетники в Минфине просто вынуждены исходить из многократно осужденного на всех уровнях принципа планирования «от достигнутого». С другой стороны, такой подход предусматривает сокращение дефицита федерального бюджета, но опять же выхолащивает саму идею трехлетнего планирования, ведь сокращение дефицита идет и от ранее утвержденных в рамках трехлетнего бюджета параметров на 2012–2013 годы.

РАССКАЖИ МНЕ, ЧТО НАС ЖДЕТ

Базовые идеи бюджета-2012 названы:

– безусловное исполнение обязательств по выплате социальных пособий и компенсаций в сфере социальной защиты населения, включая пенсионное обеспечение военнослужащих; обеспечение сбалансированности бюджета Пенсионного фонда; индексация в 2012 году оплаты труда и денежного довольствия федеральных государственных гражданских служащих, судей, прокурорских работников и военнослужащих и приравненных к ним лиц;

– обеспечение реализации программ модернизации здравоохранения и образования;

– обеспечение закупки новых видов вооружения, совершенствования боевой подготовки, реализации социальных гарантий для военнослужащих, а также обеспечение постоянным и служебным жильем военных;

– обеспечение реформы денежного довольствия военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов и осуществление с 2012 года финансового обеспечения полиции за счет средств федерального бюджета;

– поддержка инновационного и инвестиционного развития.

Планируется некоторое сокращение роли государства в экономике. В 2012–2014 годах предполагается снижение отношения доходов федерального бюджета к ВВП (с 20,7% в 2011 году до 20,1% в 2012 году, с дальнейшим снижением до 19,4% к 2014 году).

Помимо всего прочего, нынешний бюджет как бы выводит на финишную прямую принятую в 2009 году Программу правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, которая предусматривает переход к программной структуре бюджетных расходов.

Государственные программы ориентированы на интеграцию всех возможностей в сфере деятельности того или иного министерства или ведомства: бюджетных средств, других материальных ресурсов, правоустанавливающих и правоприменительных документов, налоговых, таможенных, имущественных, кредитных, долговых и валютных инструментов. Кстати, госпрограммы это не только ФЦП, подпрограммы или ведомственные целевые программы, но и отдельные мероприятия. При этом они включают в себя сведения (и прогнозы) об оказании государственных услуг органами исполнительной власти РФ, ее субъектов, а также «государственных корпораций, акционерных обществ с государственным участием, общественных, научных и иных организаций, а также внебюджетных фондов».

В настоящее время разрабатывается 41 госпрограмма; распределение идет по пяти блокам: «Новое качество жизни» (13 программ), «Инновационное развитие и модернизация экономики» (17 программ), «Обеспечение национальной безопасности» (2 программы), «Сбалансированное региональное развитие» (4 программы) и «Эффективное государство» (5 программ).

«БУРЯ НА МОРЕ И ДУМЫ, МНОГО МУЧИТЕЛЬНЫХ ДУМ»

Интересно, что, хотя деятельность законодательной и судебной власти и прокуратуры «ввиду независимости и самостоятельности этих органов государственной власти формироваться и реализовываться в виде государственных программ на настоящем этапе не будет», по отношению к Банку России данной оговорки нет. Это совсем не случайно, потому что постепенно становится очевидным, что противоречия между налогово-бюджетной и кредитно-денежной политикой не только становятся главным инкубатором кризисных явлений в Европейском союзе, но и проявляются у нас.

Вообще, можно сказать, что борьбу с глобальным кризисом Россия ведет преимущественно методами кредитно-денежной, а не налоговобюджетной политики во многом из-за того, что опыт 1998 года, сформировавший антикризисную ментальность российских финансовых властей, ставит во главу угла недопущение краха существующей платежной системы. Именно недопущение этого краха являлось в 2008–2009 годах первичной целью не только Банка России, но и правительства страны. Эта задача была успешно решена, но продолжение борьбы с кризисом методами монетарной, а не бюджетной политики стало своего рода привычкой, «естественной» основной идеей всей дальнейшей экономической политики страны, обсуждение правильности которой как-то даже и не приходит в голову.

Важно понимать, что часто критикуемый сознательный отказ от вполне приемлемого роста государственного долга для финансирования расходов, имеющих мультипликативный эффект (то, что в современной российской экономической теории не вполне корректно называется кейнсианством) обусловлен вовсе не тем, что задолженность превысила какие-то критические размеры. Государство опасается, что, будучи низкорисковым заемщиком, оно, привлекая средства с финансовых рынков, выкачает столь необходимую хозяйствующим субъектам ликвидность. Иными словами, отказ от роста необеспеченных бюджетных расходов представляет собой часть комплекса мер в поддержку кредитно-денежной политики, направленную на то, чтобы дать реальному сектору экономики необходимые дешевые деньги.

В 2012–2014 годах предусмотрено продолжение приватизации пакетов акций «крупных инвестиционно привлекательных российских компаний», которое, видимо, обусловлено опасениями того, что новая волна кризиса с Запада захлестнет и Россию. Вовсе не случайно заместитель председателя правительства Игорь Сечин был вынужден 16 ноября настоять на включении в программу приватизации 2011–2013 годов условий, обеспечивающих интересы государства и миноритарных акционеров. Специально оговаривается, что стартовая цена при приватизации государственных пакетов не должна быть ниже той, по которой проводилось первичное размещение их акций на бирже, а сроки продажи и размер пакета должны определяться с учетом недопущения ухудшения условий хозяйственной деятельности компаний, обеспечивающих их текущую капитализацию.

Уже сейчас, на фоне разгорающегося глобального финансового кризиса, цена акций большинства из выставленных на продажу корпораций не дотягивает до стоимости их первичного размещения на бирже. Но если очередная волна кризиса захлестнет и Россию, то нуждающееся в деньгах правительство не сможет продать активы даже по этим ценам. Опыт показал, что в целом удается не допустить разбазаривание Резервного и других фондов – а раз так, видимо, полагают в Минфине и Росимуществе, можно продавать сейчас, имея в виду черный день. Как планируется, приватизация обеспечит поступление в 2012 году 300 млрд рублей, в 2013 году – 380 млрд рублей, в 2014 году – 475 млрд рублей.

ВЕЧНО ПЕРЕХОДНЫЙ ПЕРИОД

Ориентиры бюджета-2012 понятны. Пользуясь относительно благоприятной ситуацией в российской экономике, минфиновские стратеги надеются все-таки суметь к 2015 году развести в бюджете нефтегазовые и ненефтегазовые доходы вплоть до того, что удастся ввести ограничения на размер дефицита федерального бюджета по отношению к неуглеводородным доходам. Цель, безусловно, благая, хотя степень ее реалистичности вызывает большие сомнения.

Социальные приоритеты бюджета, в отличие от широко распространенного мнения, носят совсем не предвыборный характер. Финансовая политика страны ориентируется на стимулирование спроса населения, особенно его беднейших слоев, потребляющих в основном отечественную, а не импортную продукцию. С точки зрения экономической теории, это разумно и правильно, а к тому же и отвечает естественному чувству справедливости.

Необходимо признать, что другой важный принцип бюджета-2012 – «повышение отдачи от использования государственных расходов, в том числе за счет формирования рациональной сети государственных учреждений, совершенствования перечня и улучшения качества оказываемых ими услуг» – часто принимает странные формы, порождающие в долгосрочной перспективе даже угрозы самому существованию Российской Федерации в ее современных границах.

Проблема состоит в том, что добиться выравнивания бюджетных услуг гражданам не получается в связи с тем, что, как правило, в бюджетных расходах очень велика постоянная составляющая, не зависящая от объема предоставляемых услуг. Условно говоря, расходы, на отопление зимой в школе с тысячей учеников и с сотней учеников примерно одинаковы, а поступления из бюджетов будут различаться в разы, так как они распределяются в соответствии с количеством получающих образование детей (оказанных бюджетных услуг).

Как результат министр образования и науки Андрей Фурсенко доложил Совету Федерации, что за последние 10 лет количество школ в России сократилось на 23% (с 65 000 до 48 000), а количество учителей – на 31% при том, что «существенно росло ресурсное обеспечение текущей деятельности в сфере образования», а «по сравнению с 2006 годом финансирование системы общего образования выросло более чем в два раза». При этом заявленные цели достигаются: «почти в четыре раза увеличилась доля образовательных учреждений, обеспечивающих современные условия для получения качественного общего образования, включающие как школьную инфраструктуру, так и кадровый потенциал (с 14% в 2006 году до 52% в 2010 году)». Это понятно: если закрывать бедные сельские школы, то при растущем бюджетном финансировании богатые городские школы будут повышать качество услуг, а доля «хороших» городских школ вырастет. Непонятно другое – как это соотносится с принципом выравнивания предоставляемых бюджетных услуг.

Как следствие идет дальнейшее разорение сельской местности, бегство населения оттуда в города. В сельской России, в глубинке просто гибнет цивилизация, идет депопуляция сельской России, ее одичание, варваризация. Исчезли сельские дома культуры, школы, больницы, столь характерные для «колхозов-миллионеров» брежневской РСФСР, приходят в негодность дороги местного значения. Число селян снижается за счет бегства в большие города в поисках лучшей жизни, снижается и объем доходов региональных и местных бюджетов, ориентированных на НДФЛ и налог на прибыль, а теперь это будет означать и сокращение межбюджетных трансфертов.

Скоро во многих местах не будет достаточного количества людей для поддержания жизнедеятельности. Целевые программы типа строительства сельских школ не спасают именно в силу своей точечности, ориентации на софинансирование федерального и регионального бюджетов, опоры на субсидии.

ЧТО ДОБРОГО МОЖЕТ ВЫЙТИ ИЗ НАЗАРЕТА

Основной «философский» просчет нынешней бюджетной реформы состоит в ее главном принципе – бюджет служит для оказания государственных и муниципальных услуг человеку, личности, гражданину. Эта философия некритично воспринята авторами реформы у западников и используется как аксиома, не подлежащая критическому анализу и разбору.

На первый взгляд, этот принцип смотрится красиво, но он ошибочен. Дело в том, что он может успешно работать только в относительно маленькой, компактной стране с гомогенной территорией и населением. Если в Москве выделение средств поликлиникам разумно производить в соответствии с количеством оказанных ими услуг (когда лучшие врачи и лучшая организация работы – залог получения медицинским учреждением большего объема бюджетных ассигнований, и данная система заведомо усилит конкуренцию на рынке медицинских услуг), то в редконаселенной сельской местности, где больных не так много, поликлиники просто будут закрываться из-за недостаточного финансирования.

Неявно высказанным противовесом этой грустной тенденции должна послужить еще одна заявленная бюджетная цель – эффективная децентрализация полномочий публично-правовых образований в надежде на то, что огромный объем задач, которые федеральные ведомства не могут решить просто технически, будет реализован на местах.

При этом не до конца обоснованными представляются суждения о том, что федеральная помощь региональным бюджетам в виде дотаций оказывается более эффективной для экономического и социального развития регионов, чем в виде субсидий, что должно вести к изменению пропорций межбюджетных трансфертов разного вида. Неясно, на каком основании сделан вывод, что дать бюджетам больше денег на дотации – это лучше, чем просубсидировать их дополнительные расходы. Еще менее благоприятна ситуация на муниципальном уровне бюджетной системы. В большинстве муниципальных образований (за исключением крупных городов) налицо нехватка квалифицированных финансистов.

Тем не менее не все так плохо. Проблема автора статьи отчасти в том, что добротно сделанную вещь хвалить как-то не очень интересно. Бюджет-2012 – это хороший переходный бюджет, и следует выразить должное уважение Минфину, который после выборов даст возможность, создаст необходимые условия новым президенту и правительству проводить сознательную и целенаправленную политику, какой бы она ни была.

Говоря же об эффективности бюджета, окончательную оценку того, что доброго выходит из него, решают, в конечном счете, простые жители старше 18 лет, голосуя на выборах. Ведь сколько ни говори «эффективность», во рту слаще не станет.