SZG

Существенная многомерность губернаторов

В конце 2011 года Владимир Путин дал поручение ускорить разработку новой, более объективной системы оценки эффективности региональных управленческих команд, подчеркнув, что «должны быть соответствующим образом проанализированы и приняты к исполнению и предложения наших коллег из регионов по совершенствованию межбюджетных отношений, разумеется, при прямом участии Министерства финансов Российской Федерации». Тогда на заседании Государственного совета речь шла о расширении полномочий регионов Российской Федерации и о закреплении за ними дополнительных налоговых источников.

БЕЗ СБОЕВ И НЕРВОТРЕПКИ ДЛЯ ЛЮДЕЙ

Один из самых базовых среди провозглашенных принципов российской региональной, да и бюджетной политики (закрепленный и в конституции) состоит в выравнивании количества и качества «бюджетных услуг», предоставляемых каждому гражданину вне зависимости от места его жительства. В самом конце прошлого года на заседании Госсовета Владимир Путин заметил: «Надо стремиться к тому, чтобы люди, где бы они ни проживали, на любой территории Российской Федерации, в деревне или в крупном городе, пользовались одинаковыми стандартами. Ясно, что еще далеко до этого, но именно к этому надо стремиться и нужно, чтобы был орган, который мог бы это контролировать».

И стремлением к решению этой задачи, которую окончательно решить невозможно будет никогда, но решать ее необходимо постоянно, во многом объясняется та «деполитизация региональной политики», которую мы наблюдали в течение нескольких последних лет.

В центр внимания была поставлена жизнь простых людей, а не политические стремления региональных элит. Чтобы стать серьезным политиком регионального уровня, сейчас нужно не умение зажигать массы на митингах, а способность не допускать аварии отопительных систем в зимний период. Гуманитариям от политики, умеющим хорошо писать и расходовать бюджетные средства, но не умеющим эти средства в региональный бюджет добывать, решать проблемы ЖКХ, коммунальных тарифов, социального и экономического благополучия людей, такое, несомненно, может не нравиться (это явление можно наблюдать не только на региональном, но и на федеральном уровне). И сентенции о «сокращении электорального пространства (меньше возможностей для выбора)» во многом справедливы, – что руководство России и признало, объявив о предстоящих реформах.

А пока Путин требует от губернаторов: «Каждый глава региона должен знать досконально, что происходит в каждом поселке, в каждом городе, в каждом селе. И Минрегион прошу за этим самым внимательным образом наблюдать, чтобы не пришлось потом опять назад откручивать со сбоями и с нервотрепкой для людей, – и продолжает, окончательно расстраивая глав регионов и хищных коммунальщиков: – Я хочу еще раз подчеркнуть: никаких объективных причин для роста коммунальных платежей нет».

РАЗНООБРАЗИЕ ПРОТИВ УНИФИКАЦИИ

Политика – это совокупность принятых решений, затрагивающих общество. А необходимость того или иного решения определяется потребностями сегодняшнего, а не вчерашнего дня. Когда Владимир Путин пришел к власти, нужно было спасать Россию от развала, распада и физического вымирания граждан. Сейчас общество требует большего представительства в региональной власти уже не только для крепких хозяйственников. Похоже, что оно его получит: времена изменились, изменятся и требования к региональным руководителям.

При Путине довольно заметной стала линия на единообразие, унификацию механизмов регионального экономического развития, проявляющаяся, прежде всего, в Бюджетном кодексе. «И маленький регион, – отмечает председатель правительства, – и огромный регион, сопоставимый по своим масштабам, по территории, по населению, по уровню развития экономики с целыми странами, – казалось бы, разные задачи, но уровень задач, как правило, одинаковый, уровень ответственности одинаковый у всех».

Однако эта тенденция не может быть абсолютной просто в силу разнообразия условий в разных регионах нашей страны. Нужен баланс, компромисс между общим и специфичным, и крайне важно, чтобы компромисс этот был правильным. «Новый механизм оценки региональных органов исполнительной власти, – требует Владимир Путин, – должен разрабатываться в тесном, в самом тесном контакте с общественностью, с предпринимательскими кругами, с объединениями профсоюзов. Хотел бы еще раз подчеркнуть: развитие страны, повышение качества жизни людей зависят от слаженной работы всех уровней власти и в огромной степени от действий региональных управленческих команд, от глав субъектов Федерации, на которых лежит персональная ответственность за состояние дел в регионе. Я хочу, чтобы это было всеми одинаково понимаемо».

В правительстве хорошо чувствуют угрозу дестимулирующего эффекта при перераспределении ресурсов между регионами через федеральный центр. Нет особого смысла добывать больше доходов в региональные (да и муниципальные) бюджеты, если те же деньги можно получить в виде дотаций из Москвы. Да и вообще, эта система вызывает совершенно оправданную негативную реакцию в тех регионах, у которых средства изымаются.

Для борьбы с этим принимаются специальные меры – при достижении уровня налоговой достаточности Минфин специально оказывает поддержку из федерального центра тем регионам, которые добиваются положительных результатов. «Хотя, – заметил в январе Путин, – сейчас и министерство экономического развития, и Агентство стратегических инициатив, которое мы создали, предлагают сделать еще дополнительные шаги по этому направлению, но это требует дополнительной проработки вместе с Министерством финансов Российской Федерации».

Наличие природных ресурсов – важный, но не единственный и даже не определяющий фактор благосостояния того или иного региона. Да и помощь федерального бюджета можно использовать для эффективного развития, а можно разбазарить на пустяки. Уровень бюджетной обеспеченности – показатель объективный, используемый при каждой проектировке бюджета. И при равных его уровнях (а дотации от него зависят напрямую) в одних регионах мы наблюдаем бурный экономический рост с порождаемыми им социальными благами, а в других – нечто совсем иное. И, видимо, это вопрос кадровый по своей природе.

ЧЕМ МЕРЯЮТСЯ ГУБЕРНАТОРЫ?

Правительством и Минрегионом была разработана система критериев и оценок эффективности работы регионального уровня руководства России, но, как заметил Владимир Путин, «судя по тому, что мы видим в жизни и на бумаге, функционирует она не так уж и эффективно». Справедливости ради нужно заметить, что теория экономических и социальных индексов утверждает, что безупречную, автоматически работающую систему создать очень сложно – в силу так называемой «существенной многомерности» показателей. К тому же не следует забывать, что и органы Росстата в разных регионах работают по-разному эффективно, да и проблему приписок вряд ли удалось снять окончательно.

Сейчас существует более 300 показателей отчетности деятельности руководства регионов (в качестве критериев оценки их деятельности используются 63 показателя, которые объединяются для выдачи интегральных коэффициентов), но, как заметил Путин, «часто они… выглядят весьма привлекательно, а граждане оценивают результаты работы регионального руководства очень низко. Это несоответствие между реалиями бумажными и тем, как относятся к этим квазидостижениям граждане, проживающие на той или другой территории, заставляет нас задуматься об объективности этих оценок». Председатель правительства специально отметил регионы, где средние показатели не отражают уровня недовольства населения: Саратовская, Архангельская, Волгоградская, Мурманская области.

К тому же ряд губернаторов обнаружил, что несколько избирательный характер многих критериев позволяет подгонять результаты за счет выпавших элементов, часто довольно важных. Премьер приводит пример сокращения школьных психологов, логопедов и «других необходимых специалистов. Бумажные отчеты выглядят неплохо, а школьники, целые семьи, целые населенные пункты порой страдают».

«У нас, – подчеркивает Путин, – сформировалось ядро сильных регионов. Среди традиционных лидеров – Татарстан, Краснодарский край, Тюменская область, Белгородская область, некоторые другие субъекты Российской Федерации. Важно, что к ним подтягиваются новые успешные регионы. Так, хорошая динамика развития у Пензенской области, в Кабардино-Балкарии неплохие результаты».

ЧТО НОВОГО?

Надо заметить, что существующая система критериев оценки эффективности региональных властей, и так достаточно громоздкая и не очень удобная, постоянно видоизменялась и дополнялась. Новые подходы будут основываться на «прозрачных внятных критериях оценки, в том числе на общественном мнении, мнении граждан».

Путин подчеркнул очень важный момент, который просто в силу самой ведомственной природы аппарата, трудно учитываем, – необходимость сбалансированности развития: «Необходима в полном смысле комплексная система оценки, которая бы стимулировала регионы к сбалансированному развитию, чтобы не возникала ситуация, когда инвестиции вроде бы растут, экономика вроде бы набирает оборот, а люди, как я уже об этом только что говорил, реальных перемен к лучшему не чувствуют: на благосостоянии семей, на качестве социальной сферы, состоянии дорог, ЖКХ, другой жизненно важной инфраструктуры экономические успехи не сказываются. Развитие экономического потенциала региона должно прежде всего иметь человеческое измерение, но и, конечно, более четкие, понятные критерии должны позволить нам объективно оценивать работу субъектов Федерации, поддерживать лидеров и тех, кто стремится войти в число лучших регионов».

Существует объективная проблема – в части выравнивания объема бюджетных услуг гражданам правительство может напрямую влиять только на доходную часть региональных бюджетов (и на их дефицит), а на расходы субъектов федеральные власти воздействовать практически могут, только изменяя нормативные акты. Как результат, с точки зрения эффективности расходов те, кто имеет больше, и получают из бюджета больше за счет того, что в бюджетных расходах постоянная составляющая очень велика, а бюджетная реформа ориентирована на предоставление государственных услуг людям вместо финансирования бюджетных учреждений. Например, постоянные расходы, скажем, в школе с 1000 учеников и со 100 учениками примерно одинаковы, а поступления из бюджетов различаются в разы.

Федеральная помощь региональным бюджетам выражается в виде дотаций и субсидий (субвенции – это особый случай), но их пропорции определяются скорее волевым путем, исходя из сложившейся практики, в строгом соответствии с утвержденными формулами распределения дотаций и субсидий, с каждым годом все больше и больше усложняющимися. До сих пор неясно, какая форма помощи эффективнее, больше способствует экономическому и социальному развитию регионов; что лучше – дать бюджетам больше денег на дотации или просубсидировать их дополнительные расходы.

Путин подчеркивает: «Мы говорим о том, что необходимо сделать более справедливой и рациональной межбюджетную систему, усовершенствовать механизмы оказания финансовой помощи регионам Российской Федерации». И хотя Минфин упирается против реформ межбюджетных отношений, его нельзя в этом упрекать: консерватизм всегда и везде – смысл деятельности бюджетных финансистов. Но даже там понимают необходимость сохранения за регионами, которые добиваются позитивных результатов в своей работе, поддержки из федерального бюджета.

На самом деле, не все так плохо, как нам рассказывают поклонники бывших вице-премьеров, пересевших из правительственных кресел в оппозиционные и очень этим недовольных. Например, такой очень емкий и очень важный показатель, как уровень регистрируемой безработицы в 2011 году уменьшился во всех без исключения регионах Российской Федерации: где-то эта динамика была выше, где-то ниже, но ни одного региона, где фиксировался рост безработицы, в 2011 году, просто не было. При этом продолжение борьбы с безработицей в 2012–2014 годах будет вестись точечно в тех регионах, где остается напряженная ситуация на рынке труда (Северный Кавказ и др.). Будет осуществляться и поддержка регионов по созданию рабочих мест для лиц с ограниченными возможностями (инвалиды, многодетные семьи) – специальные рабочие места для них создаются именно за счет средств федерального бюджета.

«Когда начинают кричать: «Хватит кормить Кавказ», – заметил Владимир Путин в своей статье в «Независимой газете», – ждите, завтра неизбежно последует призыв: «Хватит кормить Сибирь, Дальний Восток, Урал, Поволжье, Подмосковье…» Именно по таким рецептам действовали те, кто привел к распаду Советский Союз». Он развивал свою мысль: «Нужно всегда помнить, что существует прямая зависимость между нерешенными социально-экономическими проблемами, пороками правоохранительной системы, неэффективностью власти, коррупцией и конфликтами на национальной почве... И все мы с вами хорошо понимаем и много раз формулировали одну и ту же абсолютно правильную идею – от того, как себя чувствуют регионы, как они развиваются, зависит самочувствие всей страны и развитие всей страны».

Саид ГАФУРОВ