«Между Сциллой и Харибдой»
На совещании по проекту федерального бюджета Владимир Путин заметил: «Работа у правительства, конечно, очень сложная, нужно аккуратно пройти между Сциллой и Харибдой, нужно и бюджет развития сформировать, и социальные обязательства выполнять перед гражданами, выполнять то, что нами изложено с вами… и в то же время макроэкономические показатели сохранить и улучшать их».
Как и полагается, интенсивно обсуждаемый проект федерального бюджета на 2013 год и на период 2014 и 2015 годов исходит из июньского бюджетного послания президента. Он опирается на четыре базовых тезиса: неразрывная связь укрепления макроэкономической стабильности с обеспечением бюджетной устойчивости; обеспечение перехода к формированию (и, что на самом деле важнее, исполнению) федерального бюджета на основе программно-целевого подхода уже в 2014–2016 годах; рост приоритетности расходов, направленных на развитие; реформа пенсионной системы.
ОПРАВДЫВАЕТ ЛИ ЦЕЛЬ СРЕДСТВА
В прошлом году, анализируя бюджет-2012, издание «ВВП» писало, что важный либеральный принцип – переход к финансированию бюджетных услуг гражданам вместо финансирования бюджетных учреждений, «в том числе за счет формирования рациональной сети государственных учреждений, совершенствования перечня и улучшения качества оказываемых ими услуг», часто принимает странные формы, порождающие в долгосрочной перспективе даже угрозы самому существованию Российской Федерации в ее современных границах».
Речь шла о том, что, некритично заимствованный из западноевропейской бюджетной практики, он вступает в явное противоречие с другим фундаментальным (и справедливым) принципом – выравнивания количества и качества бюджетных услуг, предоставляемых каждому гражданину вне зависимости от того, где он проживает. Дело в том, что программно-целевое бюджетирование может способствовать справедливому выравниванию только в относительно компактной стране с гомогенной территорией и населением. Но совсем не случайно в России говорят: что русскому здорово, то немцу смерть. Обратное тоже правильно – не все, что хорошо работает в Германии, можно перенести на нашу почву.
Безусловно верно – мы чувствуем это в повседневной жизни – в крупных городах программно-целевое финансирование (ПЦФ) усиливает конкуренцию бюджетных учреждений, уничтожает неэффективные и улучшает хорошие школы, поликлиники и библиотеки (привлеченные лучшие специалисты и лучшая организация работы – залог роста спроса, что ведет к получению учреждением большего объема бюджетных ассигнований), тем самым повышая эффективность бюджетных расходов.
Однако при этом не учитывается, что в редконаселенной, особенно сельской, местности, где жителей не так много, бюджетные учреждения в условиях ПЦФ просто будут вынуждены закрываться из-за недостаточного финансирования или, в лучшем случае, сокращать объем услуг населению. «Это понятно, – писало издание «ВВП», – если закрывать бедные сельские школы, то при растущем бюджетном финансировании богатые городские школы будут повышать качество услуг, а доля «хороших» городских школ вырастет. Непонятно другое – как это соотносится с принципом выравнивания количества и качества бюджетных услуг».
Проблема состоит в том, что содержание бюджетных учреждений несет в себе значительную часть постоянных расходов, которая не зависит от количества оказанных услуг. Поликлинику зимой надо топить независимо от того, сто пациентов в ней обслуживается или тысяча, а каждому школьнику – и сельскому, и московскому – равно нужны учителя-предметники по всем дисциплинам, которым согласно приоритетам развития нужно платить хорошую зарплату. Но при этом поступления из бюджетов будут различаться в разы, так как они распределяются в соответствии с количеством оказанных бюджетных услуг населению.
Между тем бюджетный кодекс предусматривает не выравнивание бюджетных расходов на каждого гражданина, а выравнивание количества и качества самих бюджетных услуг. И ПЦФ, так красиво выглядевшее у либеральных теоретиков, ведет к тому, что плотность населения становится решающим фактором благосостояния человека, что в условиях такой громадной страны с крайне неравномерным расселением, как Россия, порождает угрозу ее целостности. Мы уже дошли до того, что глава государства говорит о «системных сбоях» в развитии Сибири и Дальнего Востока.
ВАРВАРЫ У ВОРОТ!
Не прекращается дальнейшее разорение сельской местности и маленьких городов и поселков, усиливается бегство населения оттуда в большие города. Исчезли сельские дома культуры, школы, больницы, столь характерные для колхозов-миллионеров брежневской РСФСР, приходят в негодность дороги местного значения. В глубинке просто гибнет цивилизация, идет настоящая варваризация сельской России. К тому же это самоусиливающийся процесс: при снижении численности населения снижается и объем доходов региональных и местных бюджетов, ориентированных на НДФЛ и налог на прибыль. Но свято место не бывает пустым, и приезжие из ближнего и дальнего зарубежья, неизбалованные благами современного мира, а следовательно и не претендующие на соответствующую долю бюджетных услуг, со временем займут покинутые территории. Русский народ известен своей способностью мирно ассимилировать соседей, но и у этой способности есть пределы.
Надо заметить, что эту угрозу чувствуют и пытаются с ней бороться. Бюджетным учреждениям объявлено, что у них теперь две функции, на которые выделяются деньги: оказывать людям бюджетные услуги и заботиться о сохранности госимущества. Строятся сельские школы и другие объекты, но сам точечный принцип их планирования и строительства уничтожает представление о системности бюджетного процесса.
Президент подчеркивает, что «недопустимо, когда отдельно подводятся итоги исполнения бюджета и отдельно – итоги реализации мер социально-экономической политики». И это должно касаться выравнивания бюджетных услуг людям. Надо менять ситуацию, и менять ее надо срочно. Слишком многие в этом мире заинтересованы в распаде нашей страны и всегда готовы этот процесс подтолкнуть.
Либеральный подход к бюджету с его надеждами на то, что рынок со всем справится, отстаиваемый кругами, близкими к министерству экономического развития и председателю правительства, демонстрирует очевидную неэффективность. Полный провал либеральной пенсионной реформы, в результате которой, по словам президента, возникла «одна из ключевых задач экономики», общепризнанная недостаточная эффективность бюджетных расходов, которую уже более 10 лет не перестают обещать поднять люди из Минэкономразвития, проваленная антимонопольная политика, раскручивающая инфляцию через тарифы естественных монополий, вынужденно пересматриваемая реформа электроэнергетики, не достигшая ни одной из заявленных целей, ГЧП, превратившееся в механизм коррупции, чистый отток инвестиций, не реагирующий на действия Минэкономразвития, – все это свидетельствует о том, что «невидимая рука рынка» работать не хочет или не может. Логические построения либеральных экономистов опровергаются не рациональными доводами. Они опровергаются самим опытом развития народного хозяйства. Сколько ни говори «эффективность», во рту слаще не станет.
ГОТОВЫ ЛИ МЫ РИСКОВАТЬ БУДУЩИМ РОССИИ РАДИ ЧИСТОТЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ТЕОРИИ
«Бюджетная политика, – начинает свое послание президент, – должна стать более эффективным инструментом реализации государственной социально-экономической политики». И это принципиально. Все очевиднее становится острота борьбы между двумя концепциями политики развития, все интереснее и причудливее оказывается столкновение взглядов. Издание «ВВП» уже отмечало, что бывшая в 60–80-х годах прошлого века доминантой мирового экономического дискурса, а потом пришедшая в полный упадок проблематика экономики развития постепенно вновь выходит на первый план, подталкиваемая реальными проблемами народного хозяйства, экономической цикличностью, глобальным кризисом и крупномасштабным циклом реструктуризации и обновления в мировом производстве.
Можно говорить о наличии двух моделей экономики развития – структурной и технологической. Западный тип делает акцент на структурную политику и предполагает постепенное улучшение, корректировку существующей структуры экономики путем непрямого поощрения перспективных отраслей. Японская же концепция направлена на централизованные инвестиции, концентрированную и скоординированную поддержку проектов и предприятий высокотехнологичных отраслей, определенные точки роста, его можно назвать технологическим. В основе этой модели лежит идея, что развитие определяется в первую очередь инвестициями в освоение научно-технических достижений.
Достаточно очевидно, что эти типы, определяемые конкретно-историческими условиями, уровнем развития страны, экономическим потенциалом, традициями, местом в международном разделении труда, не в последнюю очередь текущей мировой конъюнктурой, в чистой форме встречаются редко. Для России характерно применение обеих моделей.
Но сейчас возникает интересная коллизия. В своей программной статье «Нам нужна новая экономика» Владимир Путин заметил, что «безусловно, мы будем использовать налоговые и таможенные стимулы, чтобы инвесторы направляли средства в инновационные отрасли. Но это может дать эффект через нескольколет – а может и не дать, если в мире откроются более привлекательные инвестиционные возможности. У капитала ведь нет границ».
«Готовы ли мы, – спрашивает президент, – так сильно рисковать будущим России ради чистоты экономической теории?» Кажется, что вопрос риторический, но это с точки зрения идеологии. В кадровой же политике мы видим, что ведущие ответственные должности именно в правительстве, ответственном за экономику, занимают бескомпромиссные сторонники структурного подхода, требующие уменьшения государственного влияния на экономические процессы и продавливающие решения в этом русле. Именно эта тема лежит (иногда имплицитно) в основе прорывающихся в СМИ известий о столкновении подходов правительства и администрации президента по многим вопросам.
В бюджетном послании говорится, что структура бюджетных расходов не оптимальна как стимул экономического развития, что выражается в недостатке финансирования «сфер, определяющих перспективный облик российской экономики». Для решения этой проблемы требуются именно точечные инвестиции. Но президент подчеркивает, что зачастую эффективность бюджетных расходов низка, экономический эффект несоразмерен объему затраченных средств, поясняя, что это частично вызвано низким уровнем финансово-экономического обоснования решений.
И именно здесь проявляются два подхода: либералы в правительстве как бы исходят из того, что если возможно что-то сделать более эффективно, чем это делает государство, значит, оно должно бросить заниматься этим, отдав его частному сектору или, на худой конец, в ГЧП. Но, как бы отвечают им государственники, то, что частники могут что-то делать эффективнее, вовсе не означает, что они будут это делать, если этим перестанет заниматься государство, или, по меньшей мере, будут заниматься этим в требуемом для страны объеме. «Мы прошли, – напоминает президент, – через деиндустриализацию, структура экономики сильно деформирована. Крупный частный капитал добровольно не идет в новые отрасли – не хочет нести повышенных рисков».
И те и другие, безусловно, могут сказать: «Какие конфликты! Одно дело делаем!», но это не отменяет вышесказанного просто потому, что конфликт между двумя точками зрения, двумя моделями развития носит объективный характер, за ними стоят разные слои российского экономики, имеющие разные, часто противоречащие друг другу интересы. И очень непросто их совместить. Например, разница подходов к нефтегазовой отрасли и энергетике у Игоря Сечина и Аркадия Дворковича предопределена разностью интересов окологосударственных и частных экономических структур. Вопрос должен ставиться так: на каких условиях возможен компромисс?
ОРИЕНТАЦИЯ НА РАЗВИТИЕ
В прошлом номере издание «ВВП» подчеркивало, что бюджет-2013 принципиально отличается не только от предыдущих, но и от бюджетов большинства развитых государств мира тем, что современная бюджетная политика в нашей стране больше не является антикризисной, она ориентирована на послекризисное развитие. Но уже в начале сентября председатель правительства Дмитрий Медведев называет бюджет-2013 предкризисным. То есть неявно высказывается мнение, что приоритеты правительства – не полноценное развитие, а подготовка к кризису. Это при том, отметим, что бюджетное послание прямо диктует: «Учитывая, что в ближайшей перспективе будут действовать жесткие ограничения, связанные с неблагоприятной ситуацией в мировой экономике, необходима работа по очень четкой приоритизации расходов бюджетов, именно должна быть изменена структура бюджетных расходов в пользу тех, которые направлены на развитие».
Президент не говорит напрямую, но дает понять, что мы не должны, не имеем права упустить этот момент коренной перестройки самой структуры мировой экономики и международных экономических отношений, в результате которой Россия должна стать не просто энергетической супердержавой, но и одним из мировых инновационных центров. Говоря о сбалансированности бюджета, Путин подчеркивает: «Жесткая и ответственная бюджетная политика, безусловно, приносит свои плоды, а если она проводится не должным образом, то тогда плоды тоже есть, но совсем противоположного толка. И на примере многих наших соседних стран, особенно в еврозоне, мы это с вами хорошо видим и знаем». Не пришло ли время опередить большинство стран Европы в мировой табели об экономических рангах? И это совсем не хлестаковщина – глаза боятся, а руки делают. Как в свое время заметил Черчилль, даже чрезмерно честолюбивые планы все-таки лучше их отсутствия.
В каком направлении мы будем двигаться? С одной стороны, сейчас совершенно очевидно, что вопросы национальной безопасности, да и самого существования страны требуют полномасштабного развития всей цепочки от НИОКР до изготовления комплектующих и серийного производства. Мы знаем, что Запад для устранения своих не только политических, но и экономических противников вовсю использует санкции, как дикарь дубину. Никаких гарантий от них у России нет. Завтра проголосует конгресс или ЕС, а послезавтра мы проснемся под санкциями – с них станется. И очень показательно, что из поправок между первым и вторым чтениями в очень конфликтогенный проект бюджета2013 самая большая статья – это перевод 116,3 млрд рублей из открытой в закрытую часть бюджета. Экономика – очень важная вещь, но безопасность страны первичнее.
Но если проанализировать ситуацию в экономике так называемых развитых стран, то ясно видно, что, за значимым исключением военно-промышленного комплекса, в США и Европе промышленное производство сокращается. Например, модные смартфоны, продающиеся под американскими этикетками, на 90% изготовлены в Китае или Юго-Восточной Азии, но «Жэньминь Жибао» в статье с говорящим названием «Китай экспортирует 1 млрд мобильных телефонов, кто получит прибыль?» сообщает, что многочисленные китайские предприятия не получают и 1% прибыли.
И вопрос о целесообразности развития всех элементов производственной цепочки оказывается открытым: еще Давид Рикардо убедительно показал, что внешняя торговля и специализация национальных экономик целесообразна в абсолютном большинстве случаев. Какой путь выберет Россия – европейский или китайский? Важно при принятии этого решения понимать, что опыт ХХ века – это уже прошлое, а нам надо думать о будущем. Эра европейского доминирования кончилась.
***
Совсем скоро мы получим новый бюджет. И, несмотря на всю нашу критику, это в целом будет хороший бюджет. Бюджет развития. Пустое, как правило, непрофессиональное и обычно безответственное критиканство, свойственное несистемной оппозиции, – вещь вредная, отнимающая время и раздражающая, но проблемы остаются, и их надо решать, для чего необходимо публичное обсуждение.
И в этом издание «ВВП» видит одну из своих главных целей – быть инструментом решения наших общих задач по созданию новой России, вернувшей себе достойное место в мире.
Саид ГАФУРОВ
http://vvprf.ru/archive/clause691.html