Издание "ВВП"
№ 2 (81) Номер 81 2013
Рубрика: ЭКОНОМИКА
Не наступить на те же грабли
Весь третий раздел (пункт «в») в прошлогоднем майском указе главы государства о долгосрочной государственной экономической политике посвящен вопросам приватизации, предусматривающей выход государства из капитала компаний «несырьевого сектора», не относящихся к естественным монополиям и организациям оборонного комплекса, к 2016 году. Здесь же рассматриваются и вопросы управления госкомпаниями, перед которыми поставлена цель «завоевания передовых позиций в отдельных сегментах мировых рынков авиационной, судостроительной, информационно-коммуникационной и космической техники».
В декабрьском послании Федеральному собранию Владимир Путин подчеркивает, что «приватизация, которую правительство намерено проводить, не должна иметь ничего общего… с практикой 90-х годов, с пресловутыми залоговыми аукционами. Это должна быть приватизация, основанная на честной, открытой продаже госсобственности по справедливой, реальной цене. Качество приватизации… это не только поступление средств в бюджет. Это прежде всего вопрос доверия общества к действиям государства, это появление по-настоящему легитимного, уважаемого собственника». «Я прошу, – напоминает президент, – об этом помнить всех представителей правительства, которые отвечают за проведение приватизационных процессов».
РАСХОЖДЕНИЯ В ТАКТИКЕ
Утвержденные уже 31 января этого года «Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года» предусматривают завершение программы «большой приватизации» с преобразование ФГУПов в акционерные общества, а «в исключительных случаях» – в государственные учреждения с существенным сокращением числа обществ с государственным участием. Целью приватизационных мероприятий считается «оптимизация состава и структуры государственного имущества в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического роста», повышение конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности компаний с госучастием, ограничение разрастания государственного сектора экономики.
Представляется, что если оставить вне анализа коррупционную составляющую, то позиция аппарата и руководителей среднего уровня различных министерств и ведомств, готовящих решения в отношении приватизации и особенно ее сроков, в большой степени определяется ожиданиями второй волны глобального кризиса. В руководстве страны планируют подготовить финансовую подушку для кризиса заблаговременно.
Руководство России, опираясь на опыт кризисов 1998 и 2008 годов, исходит из того, что бюджету потребуются значительные средства для проведения контрциклической антикризисной политики, связанной с ростом, а не сокращением бюджетных расходов. При этом кризис резко ухудшит конъюнктуру и сделает труднодостижимыми не только ожидаемые бюджетные поступления, но и саму возможность приватизации в конкретные сроки.
После начала очередной волны кризиса получить адекватную цену за приватизируемые активы будет невозможно. Можно вспомнить, как правительство идеологических противников приватизации Евгения Примакова – Юрия Маслюкова в 1998 году в практической деятельности безуспешно настаивало на безоговорочном выполнении решений о приватизации, ранее принятых правительством Сергея Кириенко, в целях обеспечения хоть каких-то бюджетных доходов после дефолта и развала платежной системы.
В этой связи Дмитрий Медведев особо подчеркивает, что «продавать ключевые компании нужно в тот момент, когда на рынке складывается необходимая конъюнктура». Кризис 2008 года в свою очередь показал готовность российского руководства сохранять и использовать резервы, полученные в годы высокой конъюнктуры.
Возникает своего рода коллизия: если президент требует ориентации экономической политики на развитие, а не на подготовку к кризису, то председатель правительства исходит из необходимости подготовки антикризисных мер, а эти две задачи трудносовместимы.
ПРИВАТИЗАЦИЯ ИЛИ УПРАВЛЕНИЕ
Но странным образом принятая в феврале 2013 года государственная программа Российской Федерации «Управление федеральным имуществом», отражающая точку зрения Минэкономразвития и Росимущества, указывает, что «позитивный эффект масштабной государственной интервенции в экономику в кризисной фазе становится преимущественно негативным, когда экономика вступает в фазу стабильного долгосрочного экономического роста». Между тем, по их оценкам, федеральные и региональные власти контролируют около 50% «рыночной капитализации» на фондовом рынке.
При этом в либеральном крыле правительства наметились разногласия по вопросу о приватизации: ряд его членов во главе с Дмитрием Медведевым рассматривают приватизацию как самоцель и считают необходимым проведение приватизации полностью в установленные планом сроки независимо от складывающихся конкретных условий. Председатель правительства говорит о принципиальном значении для развития конкурентной среды последовательной приватизации: «Конечно, продажа активов должна проводиться в благоприятных рыночных условиях, но нельзя их бесконечно ждать, так вообще ничего никогда не продадим. С учетом степени готовности приватизируемых предприятий к работе в новых условиях и нужно принимать решение». Это ведет к тому и одновременно является следствием того, что карьера многих министров в настоящее время напрямую зависит от успеха правительственной программы приватизации.
Более умеренная фракция в правительстве ставит намеченную приватизацию в зависимость от существующих внешних и внутренних условий. «Надо понимать, – подчеркивает Игорь Шувалов, – что все-таки затрагивается публичный интерес. Поскольку это имущество не просто вытаскивается из кармана, а от одного юридического лица передается другому и поскольку это, что называется, государственное имущество, принадлежащее всем, то здесь должны быть особые и моральные принципы по отчуждению такого имущества… Хочу сказать, что в любом случае, продавая имущество и подписывая договор, общество должно знать, кто является реальным собственником этого имущества».
Финансовый блок правительства и Банк России занимают третью позицию, ориентированную на сбалансированность бюджета. Вопрос о приватизации ставится только в рамках налогово-бюджетной, а не макроэкономической политики. Для них принципиальным в условиях высоких процентных ставок является вопрос об устойчивом поступлении в бюджет дивидендов (и, в некоторой степени, налогов) от государственных активов, а вопрос о приватизации они ставят (или не ставят) в зависимость от объема и динамики дивидендов от текущей операционной деятельности госкомпаний.
Важно понимать, что запланированное размещение акций на российских биржевых площадках, видимо, ухудшает шансы на финансовый успех приватизации. «При осуществлении сделок по приватизации и размещению дополнительных выпусков ценных бумаг компаний, более 50% акций которых находится в федеральной собственности, исходить из необходимости использования для этих сделок, как правило, российских биржевых площадок», – это требование находится на контроле у президента.
ЗА И ПРОТИВ
Основными аргументами сторонников приватизации является «избыточность федерального имущества» для государственных функций, порожденная двойственностью и противоречивостью положения государства как регулятора и как акционера; нарушение принципов справедливой конкуренции и механизмов рынка; несоответствие приобретения активов госкомпаниями программам развития страны; отсутствие целеполагания и недостаточный уровень корпоративного управления госкомпаний, приводящие к «неудовлетворительным результатам финансово-хозяйственной деятельности организаций или потере контроля над объектами управления». Упоминаются ухудшение инвестиционного климата из-за низкого уровня защиты прав миноритарных акционеров и ограничений по доступу к информации, а также безответственность представителей государства.
Противники приватизации исходят из того, что эффективность компании зависит не от формы собственности, а от качества деятельности ее руководства. Они настаивают на усилении государственного сектора, так как нигде в мире модернизация и реиндустриализация не удавалась без активной поддержки государства. Научной группой РАН во главе с Сергеем Глазьевым предложен мораторий на приватизацию – для того, чтобы провести в спокойной обстановке, без спешки инвентаризацию и классификацию государственных активов и только после этого осуществлять приватизационные мероприятия.
СТАВКИ ВЕЛИКИ
В Давосе Медведев подчеркнул, что именно он «инициировал реализацию новой программы приватизации государственной собственности и повышения качества управления государственными активами». В этих условиях принципиальным становится то, что внесение проектов изменений в программу приватизации после принятия Концепции управления федеральным имуществом поручено Андрею Белоусову.
Концепция подчеркивает, что «произошло смещение акцентов в роли государства по сравнению с периодом 1990-х годов в сторону усиления его влияния. Формально кризис конца первого десятилетия XXI века не привел к масштабному прямому росту государственного сектора. Более того, официальные данные Росстата свидетельствуют о продолжающемся сокращении доли госсектора в экономике России. Тем не менее экспертные оценки сходятся на том, что доля государства в экономике России возросла как в результате действий компаний смешанного сектора на рынке корпоративного контроля, так и вследствие косвенных антикризисных мер государства. В частности, усилилось косвенное влияние контролируемых государством банков и структур, выступивших в качестве его агентов при реализации антикризисных мероприятий, причем масштабы этого процесса и потенциал дальнейшего роста государственного влияния также до конца остаются не вполне ясными».
Фактически речь идет о том, что противникам приватизации, как в целом, так и отдельных компаний, брошен вызов и предъявлены обвинения в препятствовании дальнейшему экономическому росту. С другой стороны, возможный провал программы приватизации, теперь уже неразрывно связанной с именем Дмитрия Медведева, будет означать несостоятельность экономической программы правительства в целом.
***
Президент подчеркивает успехи приватизационных сделок, осуществленных в рамках майского указа: «В сентябре нынешнего года в частную собственность перешли 7,6% акций Сбербанка стоимостью свыше 5,2 млрд долларов США. Это одна из самых хороших сделок за последние 10 лет. Насколько я помню, на вложенные 10 лет назад 100 долларов Сбербанк получил, по-моему, 700 – реально, по объективным показателям, одна из лучших сделок за последние 10 лет… Это наглядно показывает, что российские финансовые институты сохраняют привлекательность даже в условиях глобальных проблем мирового финансового рынка».
Но вместе с тем Владимир Путин понимает, насколько болезненно общественное мнение воспринимает передел государственного имущества. «И, наконец, – расставляет акценты президент, – еще один принципиальный момент. Государство продолжит приватизацию предприятий, но будет делать это продуманно. Госактивы будут продаваться по открытым понятным правилам лучшему и самому эффективному собственнику – естественно, по справедливым, рыночным ценам и с учетом текущей экономической конъюнктуры».
Итак, план приватизации федерального имущества утвержден. Но будет ли он реализован – это еще открытый вопрос. Глава государства реагирует на общественное мнение: к примеру, он потребовал пересмотреть вопрос о продаже 5% пакета акций РЖД Европейскому банку реконструкции и развития после того, как столкнулся с открыто выраженным несогласием со стороны железнодорожников.
Так, на самом деле, и должно быть. Государственное имущество – это наша общая собственность, и нельзя повторять ошибки ранних этапов приватизации.
Саид ГАФУРОВ
http://www.vvprf.ru/archive/clause783.ht