| Сравнение олигархических систем Путина и Лукашенко (ч.1) |
Sep. 23rd, 2012|04:16 pm |
Сергей Николюк,
Виктор Чернов
Олигархические сети вместо государственных институтов
7 мая после инаугурационной церемонии, обставленной с византийской пышностью, Владимир Путин в третий раз занял президентской кресло, переместив тем самым центр принятия стратегических решений из Правительства в Кремль. В этот же день распался и правящий тандем В. Путина и Д. Медведева [1]. Администрации президента (АП) с возвращением Путина увеличилась на 481 человека, достигнув 3100 сотрудников. Глава АП Сергей Иванов объяснял ее увеличение расширением действующих управлений (например, в Управлении внутренней политики появилось 16 департаментов вместо шести) и созданием пяти новых управлений для обеспечения деятельности новых помощников президента, перешедших с ним из Правительства. Распухание аппарата было предопределено, т.к. поменявшись местами, Путин и Медведев не поменялись аппаратами, а каждый потащил за собой старых членов своих команд [2]. С ликвидацией тандема роль АП в принятии политических решений значительно выросла, однако она, как и Правительство, является техническим органом президентской власти. Сегодня ведущая роль в выработке политического курса в России принадлежит не государственным институтам, а неформальным олигархическим сетям, действующим под патронажем верховного арбитра Путина.
Страна неформальных правил
Россия – страна неформальных правил, которые доминируют над формальными процедурами и противоречат им. Право действует в этой стране избирательно и локально, а законы служат в первую очередь инструментом защиты власти и привилегий элитных групп. Приоритет неформальных правил над формальными политическими институтами (конституция, законы, партии, выборы, парламент, президент, правительство) подтверждается успехом первой рокировки Путина и Медведева. Многие аналитики в свое время выражали сомнение по поводу возможности сохранения за Путиным роли «верховного арбитра» во внутриэлитных разборках после его переезда из Кремля в Белый дом, т.к. по Конституции РФ объем полномочий председателя Правительства несравнимо меньше объема полномочий президента. Высказывались и предположения, что после ухода Путина с поста президента вся властная конструкция просто «подвиснет», и поэтому ее трансформация неизбежна.
Однако подобные сомнения оказались напрасными. Режим оказался центрирован не на институте президента, а на конкретной личности президента. Перемещение Путина на должность премьер-министра не нарушило устойчивости сложившегося за предыдущие восемь лет политического устройства. Оставив формальный пост президента, Путин сохранил властные рычаги, не будучи при этом в формальном центре власти. Но, пожалуй, самой неожиданной оказалась реакция общества. Потеря Путиным статуса главы государства никак не отразилась на его рейтинге. По данным опросов «Левада-Центра» на протяжении всего президентского срока Медведева большинство россиян не без оснований считало, что власть сосредоточена в руках председателя Правительства, а не президента (35 и 10% в ноябре 2011 г.).
В качестве еще одного примера приоритетности неформальных правил могут служить последние карьерные перемещения самой влиятельной после Путина фигуры российской политики Игоря Сечина. В правительстве Путина профессиональный переводчик с португальского занимал должность заместителя председателя Правительства и курировал топливно-энергетический комплекс (ТЭК). В состав кабинета Медведева он не вошел, не нашлось для него должности в обновленной Путиным президентской администрации. Но без работы Сечин не остался: 23 мая он был назначен президентом государственной нефтедобывающей компании «Роснефть» («наследницы» активов нефтяной империи Ходорковского ЮКАС). Казалось бы, перемещение из кресла заместителя председателя Правительства в кресло президента «Роснефти» существенно ограничит административный ресурс Сечина, но 15 июня Путин своим указом образовал Комиссию по стратегическому развитию ТЭК и экологической безопасности с очень обширными полномочиями [3]. Возглавил ее сам президент, а ответственным секретарем комиссии стал Сечин. В результате правительственная Комиссия по вопросам ТЭК, которую после ухода Сечина в «Роснефть» возглавил вице-премьер Аркадий Дворкович, стала стремительно терять свое влияние. Это следует из состава президентской комиссии, куда помимо нефтяников вошли все ключевые министры. Пикантность ситуации и в том, что в президентской комиссии, где Сечин – ответственный секретарь, по сути определяющий работу комиссии, вице-премьер Дворкович – рядовой участник. Отметим и еще одну деталь, немыслимую в условиях рыночной экономики: руководитель нефтяной компании, т.е. субъект рынка, наделяется правом запрашивать информацию у своих конкурентов, раздавать поручения министрам, ФАС [4] и ФСБ [5].
Функции Администрации президента в Конституции РФ формально не определены. Это неопределенность и позволяет создавать комиссии с фактически неограниченными полномочиями. Не успел председатель Правительства Медведев сформировать свой кабинет, как у него из-под контроля уже вывели 30% российского ВВП. Этот факт означает также и то, что, во-первых, зона ответственности экс-президента Медведева по-прежнему определяется не Конституцией, а личными неформальными договоренностями с Путиным, во-вторых, произошел распад правящего тандема, поскольку Путин де-факто поставил начальника над кабинетом Медведева в сфере ТЭК.
Сеть на вертикаль
«Если формальные институты слабы, – отмечает российский политолог Николай Петров, – а на месте многих из них – симулякры, что же обеспечивает существование и функционирование, пусть неэффективное, огромного государственного организма? Эту функцию выполняютсети, иногда более формальные, принимающие вид субститутов; а иногда менее формальные, включая криминальные» [6]. Иными словами, слабость формальных институциональных правил и правового государства в целом компенсируется внутриэлитными неформальными сетями. Знаменитая путинская «вертикаль власти», представляющая на деле пучок ведомственных вертикалей, – это и есть иерархизированные олигархические сети.
В свое время Мануэль Кастельс применительно к Евросоюзу ввел в оборот понятие «сетевое государство». Ему также принадлежит авторство концепции «сетевого общества». По Кастельсу, сетевое государство характеризуется совместным использованием власти в рамках некоей сети. В нашем случае сетевой характер государства следует понимать иначе – как перехват внутриэлитными сетями части функций государства, принадлежащих формальным институтам. Эта форма неформального опосредования интересов олигархических элит, с одной стороны, способствует стабилизации и большей гибкости российской политической системы с помощью включения в процесс принятия решений мощных интересов. Но, с другой стороны, оказываются исключенными и дефектными формальные демократические институты. Результатом является, возможно, относительно стабильный, но гибридный авторитарный режим, имитирующий представительную демократию. Этой системе не хватает не только демократической включенности. Она так же не дает возможности укорениться в России нормам и правилам демократического представительства, ответственности, отзывчивости и тем самым разрушает ее и без того слабые демократические институты.
Один из бывших путинских советников президент Фонда эффективной политики Глеб Павловский обращает внимание на то, что Путин в последнее время стал часто использовать слово «команда» [7]. «Команда Путина» – это по сути большая патрон-клиентельная группа Путина, состоящая преимущественно из его друзей и близких знакомых. Он создал им условия для обогащения. Он лично занимался отбором кандидатов в миллиардеры и олигархи. И в этом нет ничего удивительного. В России традиционно вертикаль власти выстраивалась по принципу личной преданности. «Первая попытка Ельцина, – по мнению Г. Павловского, – оказалась малоуспешной, как мы знаем. Путинская попытка оказалась в итоге еще менее успешной, потому что теперь это люди, которые не могут отклеиться от бюджета. Они полюбили государство, они – бюджетные патриоты, они – большие бюджетные патриоты» [8].
В тоталитарном государстве принятие решений происходит относительно просто и быстро. Однако даже при ограниченном экономическом и политическом плюрализме, как сейчас в авторитарной России, возникает необходимость в согласительных процедурах и механизмах. Здесь таится самое слабое место российской политической системы. В посттоталитарном СССР (брежневская эпоха) для этого существовали авторитетные формальные институты – партийные бюро и пленумы партийных комитетов. Сегодня эту же роль в России стали играть сетевые механизмы вертикально-горизонтальной коммуникации с ее неформальными связями и договоренностями, со своими внутренними нормами и лояльностями. Они представляют собой совокупность основных узлов государственного управления, функции которых по существу захвачены, оккупированы («приватизированы») замкнутыми и конкурирующими друг с другом корпорациями (силовыми, производственными, финансовыми) и используются ими в своих собственных целях, весьма далеких от решения общегосударственных задач. Из-за отсутствия полноценных институтов, в частности, действенного парламента механизм публичного и единовременного согласования интересов не работает, отчего индивидуальные и групповые интересы доминируют над общесистемными. Процесс принятия решений посредством «путинского арбитража» практически неконтролируем, он закрыт, непрозрачен и сильно растянут во времени [9]. Результатом является инерционность в работе государственной машины, накопление все большего количества системных проблем и, как следствие, неэффективность государства и всей политической системы в целом.
Российская власть, несмотря на суперпрезидентскую систему правления, далека от жесткой вертикали, управляемой одним человеком (как, например, в Беларуси). «Вертикаль власти» – не более чем идеологический стереотип, искаженно отображающий реальную действительность.Российская правящая элита – это конгломерат олигархических по своему характеру патрон-клиентельных и клановых групп, которые конкурируют друг с другом за ресурсы и влияние на главу государства. И роль Путина в этой системе является особенной. Он не только главный олигарх, но и верховный арбитр и модератор, слово которого в конфликтных ситуациях является решающим. Как отмечают российские эксперты, ключевые ресурсы президента, кроме его поста, – это личные доверительные отношения с главными элитными игроками внутри и вне страны, сохраняющийся рейтинг доверия у населения. Сфера прямого контроля Путина – вопросы долгосрочных газовых контрактов, управление газовой отраслью и, собственно, «Газпром», а также контроль над системообразующими банками (ВЭБ, ВТБ, Сбербанк) [10].
Примечания
1. По мнению Ю. Латыниной, Путин внутренне расстался с Медведевым еще в декабре 2011 г., когда тот предложил провести на будущих президентских выборах второй тур, что было воспринято Путиным как проявление нелояльности. (См.: Латынина Ю. Призрак переворота: http://www.gazeta.ru/column/latynina/4758017.shtml)
2. По данным Росстата, на федеральном уровне работает 35700 чиновников. Причем начиная с 2000 г. (когда Путин впервые стал президентом) их количество выросло к 2012 г. на 60%.
3. Комиссия в соответствии с указом президента контролирует деятельность всех нефтегазовых компаний, включая распределение месторождений, а так же электроэнергетику, трубопроводный транспорт, выделение бюджетных средств, налоговую и ценовую политику в ТЭК, разработку перспективных направлений его развития. Решения комиссии являются обязательными для всех органов исполнительной власти и местного самоуправления. См. подробнее: http://state.kremlin.ru/commission/29/statute
4. Федеральная антимонопольная служба.
5. Приведем весьма характерное высказывание Сечина: «Конкуренты – это за рубежом. А у нас конкурентов нет. У нас все партнеры»: http://www.compromat.ru/page_32244.htm
6. Pro et Contra. – 2011. – Сентябрь-октябрь. – С 53.
7. Г. Павловский: «Есть такая вещь как команда. Они считают, что только они... Искренне считают, что только они могут сделать что-то полезное для страны, и поэтому они должны все основное сделать прежде, чем пустить остальных это портить» :http://echo.msk.ru/programs/personalno/885760-echo/
8. Там же.
9. Именно поэтому «путинский арбитраж» сильнее всего буксует в условиях кризиса, когда решения необходимо принимать быстро.
10. http://www.kommersant.ru/docs/2012/doklad_politburo_20.pdf
Продолжение следует
Отсюда - Экспертное сообщество Беларуси "НАШЕ МНЕНИЕ" (http://nmnby.eu/news/analytics/4950.html)
|
|