1 января 1864 года Александр II подписал указ Правительствующему сенату о введении в действие «Положения о губернских и уездных земских учреждениях». Это «Положение» оставалось в силе в течение четверти века, вплоть до нового «Положения 1890 года», вошедшего в литературу как «земская контрреформа».
«Положение 1864 года» основывалось на трех основных принципах. Во-первых, земское представительство было построено на всесословном начале; во-вторых, круг деятельности земства был ограничен хозяйственными вопросами; в-третьих, именно в этих (хозяйственных) пределах ему была предоставлена самостоятельность.
По этому «Положению» все земские учреждения делились на уездные и губернские. Эти учреждения состояли из земского собрания, обладающего распорядительной и контролирующей властью, и земской управы как исполнительного органа. И собрания, и управы избирались на трехлетний срок. Собрания созывались один раз в году — в губерниях на срок не свыше 20 дней, в уездах на срок до десяти дней. Кроме того, могли быть и чрезвычайные собрания.
Земское собрание образовывалось из выборных населения — гласных (имевших право голоса). Число гласных по разным уездам колебалось от 10 до 96, а по губерниям — от 15 до 100. Губернские земские гласные избирались на уездных земских собраниях из расчета один губернский гласный от шести уездных.
Выборы в уездные земские собрания проводились на трех избирательных съездах (по куриям). Все избиратели делились в соответствии с имущественным иензом на три курии.
Первая курия — землевладельческая. В нее входили все землевладельцы уезда независимо от их сословной принадлежности, имевшие не менее 200 десятин земли, и крупные владельцы, обладавшие недвижимой собственностью на сумму свыше 15 тыс. рублей или же получавшие годовой доход свыше 6 тыс. рублей, а также уполномоченные от духовенства и землевладельцев, имевших менее 200 десятин земли. Эту курию представляли в основном землевладельцы — дворяне и частично крупная торгово-промышленная буржуазия.
Вторая курия — городская. Ее составляли купцы всех трех гильдий, владельцы торговых и промышленных заведений в городах с годовым доходом не ниже 6 тыс. рублей, а также владельцы городских недвижимых имуществ стоимостью не менее 500 рублей в мелких и 2 тыс. рублей в крупных городах. Эта курия преимущественно была представлена крупной городской буржуазией, а также дворянами — владельцами городской недвижимости.
Третьей была курия сельских крестьянских обществ. По этой курии кроме крестьян могли баллотироваться местные дворяне и духовенство как представители «сельских обществ». В первых двух куриях выборы были прямыми, в третьей — трехступенчатыми. Вначале сельский сход выбирал представителей на волостной сход, где избирали выборщиков, а затем уже уездный съезд выборщиков избирал гласных в уездное земское собрание.
Благодаря многоступенчатости выборов по третьей курии в земства избирались главным образом наиболее состоятельные и «благонадежные» гласные из крестьян.
Примечательно, что по первой, землевладельческой курии избиралось такое же число гласных, как и по двум другим вместе, что обеспечивало в земствах преобладающее положение дворянства.
Земская управа состояла из председателя и нескольких членов (до шести). Уездный председатель утверждался в должности губернатором, губернский — министром внутренних дел. Для членов управы этого не требовалось; правами государственной службы ни те, ни другие не пользовались.
Исполнительные органы земских собраний были ответственны перед губернским собранием, которое правомочно было налагать на них наказания, кроме случаев, подлежащих ведению обшей администрации и суда. В целом земские учреждения находились под контролем и надзором правительства.
Губернаторы имели право опротестовывать и задерживать постановления земских собраний, если они находили, что эти постановления противоречат законам. В пределах предоставленной им законом компетенции земские учреждения действовали вполне самостоятельно и могли издавать обязательные постановления, которые для местного населения имели силу закона.
«Положением 1864 года» полномочия земств охватывали заведование имуществом, капиталами и денежными сборами земства; устройство и содержание принадлежащих земству зданий и других сооружений, а также путей сообщения; обеспечение народного продовольствия; благотворительные заведения и другие меры призрения; взаимное земское страхование имушеств; попечение о развитии местной торговли и промышленности; участие в попечении о народном образовании, о народном здоровье и о тюрьмах; ветеринарно-агрономические меры; участие в удовлетворении некоторых общегосударственных нужд (почта, воинское дело и др.); предоставление правительству сведений, заключений и ходатайств по вопросам, относящимся к местным хозяйственным нуждам, и некоторые другие вопросы.
С утверждением «Положения 1864 года» в распоряжение земских учреждений Министерство внутренних дел передало все губернские продовольственные капиталы, лечебные и благотворительные заведения.
Доходы земств складывались главным образом из обложения земель, лесов, недвижимого имущества, торговых и промысловых документов.
Земское обложение затрагивало все слои населения. Формально выходило, что богатые помещики платили во много раз больше крестьян. Однако на плечи последних почти полностью ложились дорожная, квартирная и подводная повинности.
Земские учреждения стали открываться постепенно начиная с февраля 1865 года. Первым их них было Самарское губернское собрание.
К 1 января 1866 года земства были введены в 19 губерниях, к 1876 году — в 34 губерниях Европейской России и в Области войска Донского (из 59 губерний и 16 областей).
Действие земской реформы не распространялось на Сибирь, Архангельскую, Астраханскую и Оренбургскую губернии, в которых не было или почти не было помещичьих владений, а также на национальные районы России — Польшу, Литву, Белоруссию, Кавказ, Казахстан и Среднюю Азию. В Правобережной Украине земства были открыты лишь в 1911 году.

Новый закон был встречен вполне сочувственно. Он вносил много нового в народную жизнь. Правительство в определенной мере вступало на путь децентрализации в управлении страной. Один из публицистов того времени А.И. Васильчиков восторженно писал: «Мы со смелостью, беспримерной в летописях мира, выступили на поприще общественной жизни... ни одному современному народу европейского континента не предоставлено такого широкого участия во внутреннем управлении, как русскому».
Благожелательное отношение к новой реформе правительства высказали известные либеральные деятели военный министр Д.А. Милютин, А.И. Кошелев и даже И.С. Аксаков, не отличавшийся по сравнению с другими либералами умеренностью воззрений.
Что касается революционных демократов, то они отказывались признавать в «Положении» введение действительного самоуправления.
«Новые положения, — писал А.И. Гериен, — до такой степени мизерны; неискренни, скудны, сшиты на живую нитку из французских лохмотьев, сбивчивы, жалки, тоши, пусты, что удивили самого г. Каткова». Не менее резкой критике подверг земскую реформу и Н.П. Огарев. «Положение, —утверждал Огарев, — является не учреждением новой гражданской свободы в России, а учреждением, которое сделано ради тщеславия, чтобы удивить Европу правительственным либерализмом».
«Положение» действительно имело ряд недостатков. Оно не предусматривало создания стройной и централизованной системы. В ходе реализации реформы не было создано единого представительного органа, возглавляющего и координирующего работу всех земств.
Когда в 1865 году в Петербурге губернское земское собрание поставило вопрос об образовании такого органа, оно было попросту закрыто правительством. В правительственной сфере раздавались голоса в пользу реформы Государственного совета и создания в нем «нижней палаты» — «Съезда государственных гласных» с законосовещательными правами, но это предложение было категорически отвергнуто монархом и его окружением. Более того, вводились запреты на любые контакты между земствами разных губерний из-за опасения образования единой оппозиции. Функционирование земских учреждений допускалось только на губернском и уездном уровнях.
В ходе реформы не было создано также и низшего звена, которое могло бы логически замкнуть всю систему земских учреждений, — волостного земства. Не случайно современники подсмеивались над земством, называя его «зданием без фундамента и крыши». К недостаткам надо отнести также неточность разграничения сфер земства и администрации по хозяйственно-распорядительным вопросам. Вся административно-полицейская власть на местах, как и ранее, оставалась в руках правительства. Губернатор имел право "остановить исполнение всякого постановления земских учреждений, противного законам и общегосударственным пользам".

Земства сыграли большую роль в организации начального образования, создании т.н. "земских больниц", земства организовывали сельскохозяйственные выставки, пытались способствовать улучшению сельского хозяйства, заводили ветеринарные и агрономические организации и т.п. Земства следили за санитарным состоянием уезда, осуществляли надзор над организацией живодерен, кожевенных заводов, наблюдали за санитарным состоянием ярмарок и базаров и т.п.